La civilarisation des services de police au Canada

Sommaire

Le présent rapport permet de passer en revue les prétendus avantages et défis que comporte le recrutement de membres civils au lieu d’agents de police assermentés pour réaliser différents types de fonctions policières au sein des services de police du Canada. La question clé de cette recherche consiste à déterminer quels sont, le cas échéant, les avantages économiques (en matière d’économies nettes réelles réalisées) et non économiques liés à la civilarisation des tâches d’employés travaillant dans les domaines de l’administration, des services spécialisés en uniforme et des services d’enquêtes et les domaines techniques spécialisés. L’objectif principal du rapport est d’ordre pratique et consiste à fournir des renseignements utiles aux cadres policiers, aux commissions de police et aux gouvernements municipaux afin qu’ils élaborent des politiques relativement à la façon la plus économique et efficace dont les employés civils peuvent être déployés pour atteindre les grands objectifs des services de police. La recherche a été réalisée au moyen d’un examen approfondi de la littérature sur la civilarisation au Canada, aux États-Unis (É.-U.) et en Grande‑Bretagne. En tout, 21 services de police ont répondu au sondage, et dix ont participé à des entrevues de suivi. Les membres civils avaient davantage tendance à être recrutés pour des fonctions liées à l’administration ou au soutien spécialisé que pour des services en uniforme et des services d’enquête. Bien que le fait que les salaires et les avantages sociaux offerts aux civils soient moins importants que ceux offerts aux agents assermentés permette de réaliser certaines économies, le salaire et le statut moins élevés des civils au sein des organisations policières sont associés à des problèmes liés au moral et au roulement des employés. Tant l’examen de la littérature que la recherche empirique nous permettent de constater que les coûts généraux des services de police peuvent ne pas être réduits, étant donné que le nombre d’agents assermentés ne diminue pas nécessairement à la suite d’un recrutement accru d’employés civils. En effet, le nombre total d’employés des services de police (assermentés et civils) continue d’augmenter, tout comme les coûts. L’un des obstacles à la civilarisation est la résistance constante, pour nombre de raisons, de la part de cadres policiers et d’associations policières ainsi que de commissions de police et d’autres organismes de gouvernance à réduire le nombre d’agents de police assermentés en uniforme, malgré le recrutement accru de personnel civil. La littérature donne aussi à penser que, lorsqu’il y a des suppressions de postes, on préfère supprimer des postes d’employés civils plutôt que des postes d’agents assermentés.

Notes des auteurs

Les opinions exprimées dans le présent document sont celles des auteurs et ne traduisent pas nécessairement celles de Sécurité publique Canada. La correspondance concernant le présent rapport doit être transmise à l’adresse suivante :

Division de recherche de Sécurité publique Canada
340, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario)  K1A 0P8
Courriel : PS.CPBResearch-RechercheSPC.SP@ps-sp.gc.ca

Remerciements

Le Compliance Strategy Group remercie les cadres et les employés de la police qui ont répondu au sondage ainsi que les personnes rencontrées dans le cadre des entrevues de suivi. Le temps qu’ils nous ont accordé et leur engagement à l’égard du présent projet de recherche sont très appréciés. Nous tenons aussi à remercier les chercheurs de Sécurité publique Canada de leur contribution à la conception initiale du projet et de leurs commentaires en cours de route.

Liste des acronymes

technicien du SAID

Technicien du Système automatisé d'identification dactyloscopique

SCFP

Syndicat canadien de la fonction publique

ADN

Acide désoxyribonucléique

TP

Temps plein

ASPC

Agent de soutien à la police communautaire

ASC

Agent des services communautaires

ETP

Équivalent temps plein

É.‑U.

États-Unis

GRC

Gendarmerie royale du Canada

GSP

Grands services de police

PSP

Petits services de police

PPO

Police provinciale de l’Ontario

R.-U.

Royaume-Uni

SPW

Service de police de Winnipeg

SPM

Services de police moyens

Introduction

La civilarisation^Footnote1, ou l’utilisation de civils au sein des services de police, remonte à 1829, au moment de la création des services de police modernes, au Royaume-Uni (R.-U.) sous la gouverne de Robert Peel (Robinson, 2006). La principale justification de la civilarisation est un prétendu désir d’économie et d’efficacité dans un contexte de contraintes budgétaires (Forst, 2000; Ruddell et Jones, 2014). King (2009) a souligné que les civils ont traditionnellement servi dans deux rôles : un rôle relativement semi-spécialisé (tenue des dossiers et tâches administratives) et un rôle plus spécialisé « en arrière-plan » (cartographie de la criminalité, entreposage de données et analyse de données). Plus récemment, les civils ont été utilisés dans de nouveaux domaines policiers ou dans des domaines dont ils étaient précédemment exclus. Ces tâches comprennent la liaison avec la collectivité, le soutien spécialisé dans le cadre d’enquêtes criminelles, des enquêtes liées à des crimes économiques et informatiques et la collecte et l’analyse de renseignements (Conseil des académies canadiennes, 2014). On peut classer les fonctions dont s’acquittent les civils au sein des organisations de police dans quatre catégories opérationnelles principales : administration, services spécialisés en uniforme, soutien aux enquêtes et domaines exigeant des connaissances hautement spécialisées et souvent techniques (Doucette, 2012). Il est à noter que ces catégories opérationnelles peuvent ne pas correspondre à la façon dont différents services de police perçoivent les fonctions.

Il faut mieux comprendre les répercussions de la civilarisation sur la structure des services de police et sur l’expérience des agents assermentés et des employés civils au sein de ces organisations dans le contexte canadien, et ce, non seulement du point de vue des indicateurs financiers, mais aussi du point de vue des mesures de la réussite de la prévention de la criminalité, de la résolution de crimes et du maintien de l’ordre public, de la cohésion organisationnelle, de la productivité des employés, des relations de travail et des conventions collectives, de la satisfaction professionnelle et du moral.

Objectifs

L’objectif de la présente étude est d’évaluer de façon empirique et d’analyser les éléments suivants :

• avantages financiers et coûts en ce qui concerne les économies obtenues (ou non);
• avantages non économiques^Footnote2et/ou coûts de la civilarisation dans les organisations de police;
• défis, y compris les défis liés à la réduction et à la prévention de la criminalité et d’autres formes de productivité, la cohésion organisationnelle, la satisfaction professionnelle, les relations de travail, les conventions collectives et le moral, liés au processus de civilarisation dans divers services de police.

Limites de l’étude

Pour tenter de répondre à la principale question de recherche de la présente étude, il faut tenir compte de plusieurs limites. Celles-ci touchent des questions comme la façon dont la police catégorise les fonctions des agents assermentés et du personnel civil, le type de données relatives à ces fonctions qui est accessible dans les systèmes de dossiers de la police et la façon dont les cadres policiers et d’autres intervenants clés de la police (les associations policières et les organismes de gouvernance de police) trouvent un juste milieu entre l’idée des économies potentielles que pourrait entraîner la civilarisation de certaines fonctions et leur souci de protéger les valeurs, les intérêts et les emplois des agents de police assermentés. Les limites et les préoccupations décrites dans le présent rapport peuvent entraîner des répercussions sur les types de données que les services de police recueillent vraiment et sur ce qu’ils rendent accessible.

Premièrement, les quatre catégories organisationnelles reconnues comme étant des domaines majeurs comportant divers degrés de civilarisation nécessitent une gamme de connaissances, de compétences et d’expertise. Par exemple, la catégorie « administration » est très large et comprend tant des postes de débutants moins rémunérés, comme des employés de soutien administratif responsables du courrier de l’agence, que des postes liés à une rémunération et à un statut élevés, comme celui de directeur financier. Dans cette catégorie, et très probablement dans les autres, il n’existe pas de définitions normalisées au sein des services de police se rapportant aux différentes catégories de travail que les employés civils, contrairement aux agents assermentés, peuvent accomplir Pour bien comprendre la nature et l’incidence de l’expertise ou de la spécialisation requise pour les quatre domaines identifiés, chaque service de police devrait fournir des descriptions de travail complètes comprenant des renseignements détaillés sur les fonctions précises, le statut de l’emploi (à temps plein ou à temps partiel), le salaire et les avantages sociaux.

Deuxièmement, en ce qui concerne particulièrement la recherche par sondage menée, même si on a fourni aux répondants des exemples pour les quatre catégories définies, il est clair que les cadres policiers de différents services de police avaient des interprétations variées et avaient recours à une terminologie différente. Par exemple, des fonctions liées à la recherche et à la planification peuvent avoir été classées sous la catégorie « administration » dans certains services de police, tandis que d’autres les ont classées sous d’autres catégories en raison des exigences bureaucratiques de production de rapports propres à leur organisation. Compte tenu du manque de cohérence entre les services de police, lorsque ceux-ci ont été invités à classer leurs fonctions civiles dans l’une des quatre catégories fournies, les renseignements fournis par les cadres policiers ont été pris en compte selon leur valeur apparente, sans que l’on tente de les reclasser de façon à les normaliser.

Troisièmement, certains répondants n’étaient pas en mesure de définir de façon détaillée les coûts et les avantages intangibles, comme la capacité du personnel civil à trouver des solutions aux problèmes de l’agence grâce à leur perspective différente de celle des agents assermentés. Par conséquent, ces répercussions moins concrètes ne peuvent être décrites que de façon générale, plutôt qu’en termes d’avantages directs ou de montants économisés pour les quatre catégories organisationnelles.

Quatrièmement, dans de nombreux cas, les budgets opérationnels des services de police des répondants ne faisaient pas de distinction entre les postes occupés par des membres civils et ceux occupés par des agents assermentés. Par conséquent, il était très difficile pour la police, par exemple, de fournir des budgets de formation spécifiquement pour les postes liés aux  membres civils.

Cinquièmement, bien que les divers services de police contactés aient été invités à fournir des documents justificatifs démontrant les avantages économiques de l’embauche de membres civils dans ces quatre catégories ou les économies réalisées, en fait, peu de cadres policiers ont fourni des renseignements détaillés et utiles. Dans certains cas, les renseignements demandés n’étaient pas disponibles du tout ou ne pouvaient pas être communiqués au grand public. Dans d’autres cas, il n’y avait aucun document ni analyse en tant que tels pour appuyer les décisions relatives à la civilarisation de certains postes. Comme l’a souligné un cadre policier, « les gens de l’extérieur pensent que la prise de décisions rationnelles dans le domaine des services policiers repose sur des rapports et des études. Même si ce processus décisionnel pouvait, voire devait reposer sur des rapports et des études, dans de nombreux cas, cela ne se passe pas ainsi, parce que l’on croit qu’il n’y a pas assez de ressources ou de temps pour le faire. Dans certains cas, le fondement de toute analyse sous-jacente aux décisions des cadres policiers est fourni dans des notes de service qui peuvent comprendre divers faits et chiffres. »

Sixièmement, la question de savoir si les services policiers remplaçaient les agents assermentés par des membres civils ou bien s’ils embauchaient simplement des membres civils supplémentaires sans supprimer les postes d’agents assermentés manquait de clarté et a constitué un défi au moment où l’on a tenté de quantifier les avantages économiques. De plus, les périodes où les prétendus changements avaient eu lieu n’étaient pas toujours clairement définies. On a rarement fourni de renseignements budgétaires détaillés pour comprendre les distinctions possibles caractérisées par des termes comme « épargnes ministérielles » ou « épargnes nettes sur l’ensemble du budget de la police ». Encore une fois, le manque de clarté et de normalisation de la terminologie nous obligeait à tenir compte des renseignements selon leur valeur apparente.

Examen de la littérature

Tendances à l'échelle nationale en matière de civilarisation

Canada

Au Canada, le ratio des agents de police et des employés civils en 1962 (la première année où cette information a été recueillie) était de 4,6 agents de police assermentés pour un employé civil. Ce ratio a chuté à 2,8 en 1982 et est resté à ce niveau jusqu’en 2003, avant de chuter de nouveau pour atteindre 2,4 en 2014. Selon le Centre canadien de la statistique juridique, « [en] mai 2014, les services de police d’un bout à l’autre du Canada comptaient 28 409 employés civils, ce qui représentait 29 % de l’effectif total^Footnote3 » (Hutchins, 2015 : 12), une augmentation comparativement à 26 % dix ans plus tôt. Depuis 2003, le nombre d’employés civils a augmenté deux fois plus vite (42 %) que celui des agents assermentés (21 %). Les femmes occupent plus de la moitié (57 %) des postes civils.

Afin de mieux comprendre les tendances en matière de civilarisation des services de police, les données de l'Enquête annuelle sur l'administration policière de Statistique Canada sont présentées dans les figures 1 et 2 ci‑dessous^Footnote4. La figure 1a présente le taux d’agents assermentés et d’employés civils et autres employés pour 100 000 habitants de 1986 à 2014. Les différences relativement à l’échelle de taux par nombre d’habitants entre le personnel assermenté et le personnel civil font en sorte qu’il est difficile de visualiser les comparaisons à partir de cette figure. C’est pourquoi la figure 1b, qui montre les tendances selon les moyennes par période pour chaque série, est fournie. La figure 1b montre que, après que les taux se sont suivis de relativement près, la croissance du taux de membres civils et autres employés a commencé à surpasser le taux de croissance des agents assermentés au début de 2001, juste au moment où le taux général de l’ensemble du personnel des services de police a commencé à augmenter, après avoir chuté au cours de la décennie précédente. Néanmoins, les contraintes financières imposées après 2010 ont eu des répercussions plus marquées sur les membres civils.

Figure 1a : Agents de police et employés civils et autres employés pour 100 000 habitants au Canada de 1986 à 2014

Figure 1b : Agents de police et employés civils et autres employés, valeur-indice au Canada de 1986 à 2014 (taux moyen pour 100 000 habitants de 1986 à 2014 = 100)

La figure 2 présente les tendances en matière de ratios entre les agents de police et les employés civils ainsi que les coûts des services de police par habitant (en dollars) pour les années 1986 à 2014. Depuis 2001, on note une diminution du ratio entre les agents de police et les employés civils, car les taux de croissance relatifs du recrutement d’employés civils ont dépassé ceux des agents de police assermentés. Toutefois, contrairement à la diminution attendue des coûts des services de police, ce changement a été accompagné d’une augmentation constante des coûts des services de police par habitant.

Figure 2 : Ratio entre les agents de police et les employés civils et coût par habitant des services de police au Canada de 1986 à 2014

La figure 3 présente quatre lignes de tendance normalisées (chacune est normalisée selon une période dont la moyenne a une valeur de 100) qui permettent de comparer les tendances au fil du temps. Cette figure indique les tendances en ce qui concerne le nombre total d’agents de police, le nombre total d’employés civils et autres employés, les dépenses totales liées aux services de police et le nombre d’infractions au Code criminel rapportées par policier. L’augmentation du nombre d’employés civils s’est accompagnée d’une augmentation parallèle du nombre d’agents de police, d’une diminution du nombre d’infractions au Code criminel rapportées par policier et d’une augmentation marquée des coûts des services de police. Il n’y a aucune preuve d’un ralentissement de la croissance du nombre d’agents de police ou des coûts découlant de l’augmentation du nombre d’employés civils.

Figure 3 : Tendances relatives du nombre total d’agents de police, d’employés civils et autres employés, des dépenses totales liées aux services de police et du nombre d’infractions au Code criminel rapportées par policier au Canada de 1986 à 2014

Le tableau 1 révèle que la proportion d’effectifs civils est directement liée au nombre total d’employés de services de police. Des 606 services de police municipaux et des Premières nations et des détachements de la GRC ou de la Police provinciale ayant répondu au sondage, 248 n’ont signalé aucun employé civil. Il s’agissait des plus petits services et détachements, qui comptaient en moyenne un total de 16 employés. Les 180 services et détachements dont les effectifs comptaient entre 20 % et 39 % d’employés civils étaient aussi les plus importants et comptaient en moyenne un total de 258 employés. Les services de police dont les effectifs comptaient plus de 50  % d’employés civils étaient principalement de petits services de police des Premières nations.

Les grands services de police sont caractérisés par des effectifs civils importants. Comme le montre le tableau 2, 50 % des services de police et des détachements municipaux des Premières nations ont des effectifs comptant moins de 9 % d’employés civils, et au moins un quart de ces services et de ces détachements n’ont aucun employé civil. Un autre quart compte des effectifs composés d’au moins 26 % d’employés civils, et un dixième compte des effectifs composés de plus de 35 % d’employés civils. Même si la proportion moyenne d’employés civils au sein de tous les services et détachements est de seulement 14 %, les proportions plus importantes au sein des grands services de police municipaux signifient que, dans l’ensemble, 26 % de tous les employés des services de police sont des membres civils.

Source : Statistique Canada, Enquête sur l’administration policière, tableaux du CANSIM de 254‑0001 à 0006, téléchargés le 8 août 2015 et complétés par des données plus récentes du PRIC, 2014 (Hutchins, 2015); comprend les services de police municipaux et des Premières Nations ainsi que les détachements de la GRC, de la PPO et de la PPQ.

Source : Statistique Canada, Enquête sur l’administration policière, tableaux du CANSIM de 254‑0001 à 0006, téléchargés le 8 août 2015 et complétés par des données plus récentes du PRIC, 2014 (Hutchins, 2015); comprend les services de police municipaux et des Premières Nations ainsi que les détachements de la GRC, de la PPO et de la PPQ.

Le tableau 3 montre que la moyenne nationale du pourcentage d’employés civils et autres employés dans les provinces et les territoires était de 28 % en 2011 et comprenait la Direction générale de la GRC et l’Académie de formation. Il y a peu de variations géographiques, la seule exception notable concernant les territoires et les provinces qui comptent beaucoup de détachements éloignés. Ces administrations comptent moins d’employés civils.

Source : Statistique Canada, Enquête sur l’administration policière, tableaux du CANSIM de 254‑0001 à 0006, téléchargés le 8 août 2015 et complétés par des données plus récentes du PRIC, 2014 (Hutchins, 2015); comprend la DG de la GRC et l’Académie de formation.

On n’a pas accès à des données qui permettraient de déterminer le nombre d’agents de police assermentés qui s’acquittent de tâches non opérationnelles. Cependant, l’Enquête sur l’administration policière de 1988 a révélé que 11 % des agents de police assermentés étaient affectés à des tâches administratives (non opérationnelles) (Statistique Canada, 1988^Footnote5). Il s’agit très probablement d’une sous‑estimation compte tenu de la description étroite des tâches, essentiellement des cadres supérieurs. Un autre rapport produit par Gill et coll. (2008) sur les services de police des Premières Nations a révélé que 36 % des agents de police s’occupaient de tâches administratives, d’activités de relation et de liaison communautaire, de tâches de gestion et de supervision et de tâches liées à d’autres postes. Le Bureau du vérificateur général de l’Ontario (2012), dans sa vérification de la PPO, a constaté que 44 % de l’effectif total du détachement, composé de 1 600 agents de police, n’était pas affecté à la prestation de services de police directement sur le terrain.

Royaume-Uni et Irlande

La première utilisation consignée de civils travaillant directement avec des agents de police remonte au recours à des civils par la Police métropolitaine de Londres (R.-U.) en 1829. Pour aider à administrer ce qui était alors une nouvelle organisation (Robinson, 2006), on a créé quatre emplois administratifs civils : deux dans le bureau du commissaire, et deux dans le bureau du receveur (Winsor, 2012, vol. 2 : 411). Même si, en 1829, « le salaire des agents de police était établi pour de nombreuses années à un taux comparable à celui d’un travailleur agricole non qualifié […] une politique délibérée consistait à recruter des hommes qui n’avaient ni le rang ni les habitudes d’un gentleman » (Winsor, 2012, vol. 2 : 325); le salaire des policiers, à la suite de son augmentation, n’était plus adapté à bon nombre de tâches pour lesquelles ils avaient initialement été embauchés.

Au début des années 1920, la civilarisation des rôles policiers dans le domaine du soutien administratif était une pratique courante au R.-U. Schwartz et coll. (1975) ont souligné que, compte tenu des demandes accrues auxquelles devaient répondre les ressources policières et des budgets limités après la Deuxième Guerre mondiale, il y a eu des pressions pour que les services embauchent des civils afin qu’ils s’acquittent de tâches administratives de façon à ce que l’on puisse libérer plus d’agents qui pouvaient être réaffectés à des tâches policières dans la collectivité.

En 1922, le Committee on National Expenditures a examiné les dépenses policières et, après avoir souligné que 260 agents de police en uniforme étaient affectés à des tâches administratives, il a laissé entendre qu’un recours accru à des civils pour remplacer l’effectif policier régulier pourrait permettre d’« importantes économies » (1922 : 47) et a ensuite fait l’observation suivante :

[...] les 51 agents de police affectés à des postes de conducteurs d’automobiles et de véhicules envoyés par la répartition ainsi que les 12 agents de police utilisés comme messagers, les 19 agents de police valets d’écurie et les 22 agents de police utilisés comme magasiniers divisionnaires devraient être remplacés par des civils, ce qui permettrait de faire d’importantes économies (Committee on National Expenditures, 1922 : 46).

Jones et Newburg (2002), Jones et coll. (1994), Jones et Van Sluis (2009) et Loveday (2006, 2007) soulignent que, grâce à diverses mesures incitatives financières mises en œuvre durant les années 1980, le Home Office a encouragé les services à recruter du personnel civil^Footnote6pour combler des postes n’exigeant pas directement de pouvoirs policiers, de formation spéciale ou d’expérience antérieure (Home Office, 1988)^Footnote7. Ces mesures incitatives faisaient partie d’une initiative gouvernementale globale qui visait à accroître la rentabilité des fonds publics (Loveday, 2006, 2007). Ce processus était possible au R.-U. parce que le Home Office, même s’il ne prenait pas directement de décisions liées aux effectifs, avait un grand contrôle sur les dépenses. Cependant, le nombre d’employés civils embauchés par les différents services de police et leurs rôles respectifs était une décision qui revenait à l’autorité policière ou locale.

La justification initiale du recrutement de civils était qu’ils allaient réaliser les tâches policières « secondaires », comme celles liées aux ressources humaines, à la gestion des finances et au soutien administratif, dans le but de réduire les coûts et de permettre aux agents de police de se concentrer sur les fonctions opérationnelles. Jones et coll. (1994, 172, tableau 1 : 168) ont toutefois souligné que, si le nombre d’employés civils a augmenté au sein des organisations de police, la demande pour obtenir plus d’agents de police assermentés et plus de ressources connexes sous la forme d’équipement et de formation a aussi augmenté. Jones et coll. (1994 : 177-178) souligne également que rien ne prouvait que les agents assermentés libérés en raison de la civilarisation de leur poste avaient en fait été libérés pour s’acquitter de fonctions opérationnelles. Les nouvelles percées technologiques et les nouvelles méthodes policières ont aussi mené à la création de nouvelles fonctions au sein des services de police qui ont entraîné un certain nombre de nouveaux rôles de leadership civil au sein de ces organisations, qui n’avaient jamais été pourvus par des agents de police (Jones et coll., 1994 : 166).

En 2002, des représentants officiels d’Angleterre et du Pays de Galles ont ensuite autorisé la création d’un nouveau poste « quasi policier » communautaire, soit le poste d’agent de soutien à la police communautaire (ASPC). Ces agents non assermentés sont des membres du personnel policier en uniforme qui s’acquittent de nombreuses tâches qui relevaient précédemment d’agents de police assermentés, comme l’intervention en cas de « comportements antisociaux ». Ils œuvrent au titre d’une législation spéciale sur le maintien de l’ordre public qui a été adoptée pour leur donner le pouvoir d’émettre des avis de sanction fixes en réaction à certaines infractions contre l’ordre public et de confisquer de l’alcool dans des conditions précises. Même s’ils possèdent moins de pouvoirs policiers que leurs homologues assermentés, les ASPC ont été intégrés à l’effectif dans le but d’accroître le contrôle social des quartiers en augmentant la visibilité des policiers et de réduire les coûts liés au maintien de l’ordre (Ruddell et Jones, 2014). Les défis relatifs à cette initiative seront discutés plus loin dans le présent rapport.

Le Rapport Winsor de 2012 intitulé Independent Review of Police Officer and Staff Remuneration and Conditions, commandé par le Home Secretary du R.‑U. appuyait davantage la « “civilarisation” de postes qui peuvent être pris en charge plus efficacement et à moindres coûts par le personnel des services de police tout en étant plus rentable pour les contribuables » (vol. 1:19). Winsor a souligné que la Police métropolitaine, qui a été réorganisée durant les années 1990 en partie au moyen du « recrutement de cadres intermédiaires civils chargés de s’occuper de la planification et de la gestion opérationnelle ainsi que de reprendre les responsabilités liées au personnel et à la formation, qui étaient précédemment assumées par des agents en uniforme » (vol. 1 : 58), notamment en ce qui concerne les situations où des civils peuvent diriger des services de police opérationnels (vol. 1 : 143). De 2001 à 2009, le nombre d’employés civils a augmenté de 73 % (vol 1 : 242). Toutefois, en raison des contraintes financières de 2009, des suppressions de postes au sein des services de police ont fait reculer la civilarisation des rôles. Selon Winsor, « c’était la seule option possible pour les sergents-majors, mais cela était peu rentable pour les contribuables, qui se retrouvaient à payer des salaires élevés à des agents de police pour qu’ils occupent des emplois qui auraient pu — et dû — être occupés à moindres coûts par des employés des services de police plus compétents et plus expérimentés (vol. 1 : 21).

En Irlande, plusieurs rapports internes et externes ont recommandé une civilarisation accrue. Cependant, Mulligan (2008) a souligné que les progrès en vue de l’embauche de civils, qui a commencé seulement en 1971, ont été lents. En 2008, le ratio entre la police et les civils était de 7:1. La même année, il était à 2,6:1 au Canada, à 3:1 au R.‑U. et à 4:1 dans la majeure partie de l’Europe continentale. Le nombre d’employés civils a augmenté entre décembre 2006 et octobre 2008, passant de 1 281 à 2 053 équivalents temps plein, ce qui représente une augmentation de 772 employés équivalents temps plein (60 %); un ajout de 496 équivalents temps plein supplémentaires est prévu d’ici 2021 dans trois secteurs, soit le personnel administratif, le personnel professionnel/technique et le personnel industriel. Ce nombre comprend le personnel civil muté du ministère de la Justice, de l’égalité et de la réforme législative, 120 agents des finances civils, 296 postes administratifs et quelque 200 postes de spécialistes (télécommunications, cartographie, photographie, etc.). Toutefois, en 2008, le deux tiers du personnel civil occupait des postes d’agents administratifs. Mulligan souligne que les obstacles liés à l’embauche de civils comprennent l’intégration de pratiques, de cultures et de codes liés au travail, l’entente relativement aux structures intégrées d’établissement de rapports (agents de police assermentés qui relèvent de civils et vice versa), le financement des employés civils (p. ex. personnel civil sous l’égide de la fonction publique), l’affectation de membres civils à du travail par postes et le désir grandissant du public d’avoir des services de police très visibles.

États-Unis

Le département de la Justice des États‑Unis définit les employés civils des services de police comme le personnel qui ne prête pas serment et qui n’a pas le pouvoir de procéder à des arrestations (Davis et coll. 2009 : 3). Les États-Unis ont encouragé une civilarisation accrue au moyen de diverses commissions de justice pénale, notamment President’s Commission on Law Enforcement and Administration of Justice (1967) et la National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals (1973). Toutefois, ce n’est qu’au cours des dernières décennies que le nombre d’employés civils au sein des organisations policières a augmenté de façon importante aux États‑Unis. Durant les années 1980, les services de police ont commencé à se pencher sur la question de la civilarisation afin de mieux comprendre la croissance du nombre de tâches et de rôles spécialisés au sein des organisations de police et leur diversité ainsi que leurs répercussions sur les coûts des services de police (Pohl, 1987).

La President’s Commission (1967) a fait valoir que certaines tâches, comme les communications, la planification et le travail en laboratoire, peuvent souvent être réalisées plus efficacement par des civils qui possèdent une formation spécialisée que par des agents de police assermentés, et ce, même si elles ont traditionnellement été accomplies par des employés assermentés des services de police. Wilson et McLaren (1972) ont souligné que l’affectation des agents de police à des tâches de gestion de dossier, à des tâches administratives, à du travail d’accueil, à des activités de ronde, entre autres, n’est pas logique, tant du point de vue financier que du point de vue de l’efficience (1972 : 249). Guyot (1979 : 263) a décrit l’embauche de civils comme étant le plus gros changement des 30 dernières années dans la structure des services de police. Schwartz et coll. (1975) ont fait valoir que le recours accru à des civils par les services de police durant les années 1960 et 1970 découlait de quatre facteurs : 1) le besoin de contrôler les coûts tout en améliorant les services au public; 2) l’obtention d’une expertise à l’appui de l’utilisation de civils pour s’acquitter de tâches « de routine » peu spécialisées et de tâches spécialisées; 3) les encouragements du gouvernement fédéral et des États à l’égard de la civilarisation; et 4) des programmes précis visant à accroître l’utilisation de civils.

Maguire et Uchida (2002) et Maguire et coll. (2003) ont fait valoir pour leur part que la civilarisation était associée à l’augmentation des budgets, à la réduction des effectifs au sein des organisations, aux fusions régionales de services ruraux et de petites villes avec les grands services de police urbains et, dans une moindre mesure, à la réduction du crime. Forst (2000) a indiqué que, dans les années 1990, les civils s’étaient révélés plus que compétents dans les postes pour lesquels ils avaient été recrutés. Par exemple, la tâche essentielle d’affecter des agents en patrouille afin qu’ils répondent aux appels de service, une tâche qui revenait presque exclusivement à des agents de police assermentés dans les années 1960, était réalisée presque entièrement par des civils en 1990 (Forst, 2000).

Entre 1995 et 2002, le département de la Justice des États‑Unis a financé le COPS (Community Oriented Policing Services), un programme de subvention de postes civils connu sous le nom de MORE (Making Officer Redeployment Effective), qui a octroyé 618,6 millions de dollars en technologie, en équipement ou en salaires d’employés civils pour une durée d’un an dans le but d’augmenter le nombre actuel d’agents d’exécution de la loi déployés dans les services de police communautaires (Davis et coll., 2013 : 3; département de la Justice des États‑Unis). Davis et coll. (2013 : 3) fait état des répercussions de ce programme en se fondant sur les données de 2003 du Bureau of Justice Statistics des États‑Unis :

[Traduction] Entre 1987 et 2003, le nombre d’embauches d’employés civils a augmenté de 42 % dans les services de police municipaux et de comtés et de 158 % dans les bureaux de shérifs (Hickman et Reaves, 2006a; 2006b); en 2003, les services locaux d’exécution de la loi comptaient 285 035 membres civils à temps plein (Hickman et Reaves, 2006a : 3; 2006b : 3). Les membres civils représentent maintenant près d’un tiers des employés à temps plein dans les services de police, contre 7,5 % dans les années 1950 (Kostelac, 2006).

Cependant, durant la récession de 2008, bon nombre d’organismes d’application de la loi ont subi des pressions pour mettre à pied des civils, malgré les économies qu’ils permettaient, ce qui a entraîné une chute de 10 %^Footnote8du nombre d’employés civils au sein des organismes d’application de la loi : « [L]es services de police qui font face à des problèmes budgétaires ont tendance à supprimer les postes d’employés civils avant les postes d'agents assermentés. Une série de sondages du PERF (Police Executive Research Forum) réalisés à la suite de la crise économique de 2008 a révélé que les cadres policiers appuyaient fortement le point de vue selon lequel les postes d’agents assermentés devraient être les derniers à être supprimés dans le budget. » (Davis et coll., 2013 : 1). La Citizens Budget Commission de New York avait déjà souligné dix ans plus tôt que, même si les appels à la civilarisation sont souvent plus présents durant les périodes de crise financière, les dirigeants politiques s’inquiètent davantage de l’embauche d’agents assermentés, chargés de s’acquitter de rôles de « lutte contre la criminalité » plus visibles (2002 : vii).

Pour encourager les services de police à embaucher des civils et à les maintenir en poste durant les périodes de crise financière, le programme de subventions Byrne Civilian Hiring, parrainé par le National Institute of Justice, a fourni en 2009 des subventions financières aux organismes d’application de la loi qui maintiennent en poste ou embauchent des civils afin de permettre aux agents en uniforme de se concentrer sur les interventions et les enquêtes criminelles (Davis et coll., 2013 : iv). Ce programme permet aussi d’embaucher des civils afin de pourvoir des postes nouvellement créés dans les domaines du renseignement et de la collecte et l’analyse de données. Davis et coll. (2013 : 74) ont constaté que les responsables en matière d’exécution de la loi interrogés croyaient que les employés civils permettaient aux agents assermentés de dédier plus de temps à des activités de patrouilles et d’enquête, que les activités des employés civils permettaient de résoudre et de prévenir des crimes et que le travail des civils permettrait à leurs services de réaliser des économies considérables.

Reaves (2015 : 2), pour le Bureau of Justice Statistics des É.‑U, montre dans le tableau 4 la proportion d’employés civils dans les rôles équivalents temps plein (ETP) dans 15 388 services de police locaux, bureaux de shérif et organismes d’application de la loi étatiques en 2013.

Source : Reaves (2015)

En général, la proportion d’employés civils à l’échelle nationale dans les organismes d’application de la loi aux États-Unis (30,7 % en 2013) est semblable à celle au Canada (29 % en 2014). Les bureaux de shérif affichent une proportion beaucoup plus élevée d’employés civils, en raison de leur rôle de gestion des prisons (c’est dans les prisons exploitées par les shérifs que se trouvent le plus de détenus aux É.‑U.). S’intéressant au nombre total d’employés à temps partiel qui œuvrent pour ces organismes d’application de la loi américains, Reaves (2015) a déclaré que, des 83 499 employés à temps partiel, 44 398 (53,2 %) étaient des civils. Le rapport présente une analyse plus poussée de la situation des employés civils en fonction de la taille de l’organisation des services de police locaux (n=12 326). La figure 4 est une adaptation des résultats de cette analyse (voir Reaves, 2015 : 3). Cette figure montre que les organisations de police locales affichant les plus grands nombres d’agents assermentés (plus de 1 000 agents) affichaient aussi la plus importante proportion d’employés civils (36 %), ce qui est aussi vrai au Canada (voir le tableau 1).

Figure 4 : Proportion d’employés civils au sein des organismes d’application de la loi américains, en fonction de la taille des organismes pour l’année 2013

Défis liés à la civilarisation

Même en période de contraintes budgétaires, les cadres policiers doivent cerner les services qu’il faut maintenir, les nouveaux services requis, le cas échéant, et les rôles qui peuvent être modifiés ou éliminés. Les services de police tentent d’abord et avant tout de maintenir en poste suffisamment d’agents assermentés pour lutter contre la criminalité, assurer le maintien de l’ordre public et assurer une visibilité afin de rassurer le public. Certains rôles et fonctions clés ont été confiés à des employés civils, et nombre de nouveaux postes ont été comblés par des employés civils. Cependant, des problèmes surgissent, par exemple, en ce qui concerne l’intégration et le maintien d’une structure organisationnelle cohérente. Ces problèmes ont été aggravés par moments par les différences touchant la valeur symbolique du travail des agents de police assermentés et des employés civils. Le taux de roulement parmi les civils peut être plus élevé que celui des agents de police assermentés rémunérés en raison des salaires et des avantages sociaux moins intéressants et du fait que les travailleurs civils spécialisés peuvent obtenir des emplois mieux rémunérés dans le secteur privé. Les possibilités de promotion sont aussi limitées, puisque la structure d’avancement actuelle des services de police a tendance à avantager les agents assermentés (Conseil des académies canadiennes, 2014). Ces problèmes et ces différences entraînent des défis pour les organisations de police et les gouvernements municipaux au moment de mettre en place la civilarisation.

L’intégration des civils dans les organisations de police présente aussi divers défis d’ordre culturel pour les organisations de police. Dans sa thèse de doctorat en sociologie à l’Université d’Arizona State, Bentley (2013) a tenté de comprendre le lien entre les employés civils et les agents de police assermentés en mettant l’accent précisément sur la façon dont les civils sont « visuellement » différents des agents de police assermentés. Ces derniers portent des écussons, des insignes, des épinglettes et d’autres articles sur leur uniforme pour véhiculer de l’information importante (p. ex. la permanence, le grade et la spécialité). À l’opposé, la tenue des civils ne comporte pas ces signes, à la rare exception de signes plus neutres, comme des étiquettes de nom et d’affiliation et la mise en place d’un genre de code vestimentaire général. Bentley fait valoir que l’importance symbolique des uniformes et des insignes, comme les écussons, favorise la tenue de discours différents quant à la valeur au sein des organisations de police, ce qui crée des distinctions semblables à un système de caste entre les agents assermentés et les civils et mine ainsi le moral des employés civils tout en nuisant à la cohésion générale de l’organisation. Les uniformes et les insignes de police communiquent l’ancienneté de la personne et son grade au sein de la hiérarchie policière. Ils véhiculent un statut plus élevé relativement à celui des civils, dont les vêtements civils (à l’exception, peut-être, des détectives, qui ne portent pas d’uniforme, et des agents d’infiltration) donnent à penser qu’ils ont uniquement un statut d’employés ayant accès à l’espace physique occupé par un service de police. Bentley a aussi examiné l’incidence des réductions budgétaires sur les civils, soulignant que la perte d’emploi, l’augmentation de la charge de travail et la modification des horaires de travail affectaient plus souvent les employés civils que les agents de police assermentés.

On peut attribuer ces différences organisationnelles à plusieurs facteurs, y compris les limites imposées par les conventions collectives, la résistance des gestionnaires des services de police ou des commissions de police à l’idée de permettre à des civils de s’acquitter de fonctions qui revenaient traditionnellement à des agents de police assermentés et la présence ou l’absence d’une culture ou d’une philosophie organisationnelle favorable au fait que des civils occupent des postes revenant habituellement à des agents de police assermentés (Frazier, 2003, Griffiths et coll. 2006; Griffiths et Pollard, 2013 et Kostelac, 2008).

La confusion liée au rôle a été mentionnée comme étant un défi auquel font face les agents en uniforme qui ne sont pas assermentés. Hearnden (2004) a souligné que, lorsque des agents de soutien communautaire civils à Surrey, au R.‑U., sont arrivés pour la première fois au poste de police, les agents de police assermentés semblaient ne pas avoir été informés de leur arrivée et de la façon dont ils allaient être intégrés dans les activités opérationnelles quotidiennes, de la façon dont ils seraient supervisés et des activités précises qu’ils allaient réaliser. Comme un agent de police l’a dit, beaucoup de questions, mais pas beaucoup de réponses (Hearnden, 2004 : 27). Le chercheur a aussi constaté qu’un agent de police assermenté qui occupait un poste de supervision des civils pouvait leur donner les mêmes directives qu’aux agents de police assermentés. Cependant, il y avait parfois un manque de clarté en ce qui a trait aux rôles et aux responsabilités de ces employés civils.

Employés civils s’acquittant de fonctions policières traditionnelles

En général, les civils ont joué quelques rôles clés au sein des services de police : administration, soutien aux enquêtes, domaines spécialisés et services en uniformes. L’embauche de civils en tant que membres du personnel administratif pour travailler sur des tâches routinières, comme les tâches administratives et la tenue et la mise à jour des dossiers n’a reçu peu ou pas d’opposition de la part des agents assermentés, bien que ces tâches soient souvent effectuées par ces derniers. Même si la majeure partie des employés civils (35 %) assument des rôles de soutien (Hutchins, 2015), ils s’occupent aussi d’analyses criminelles, de répartition/communication, de prévention du crime, des technologies de l’information, d’analyse judiciaire, de ressources humaines et de relations avec les médias. Les employés civils ont également occupé des rôles de soutien dans le cadre d’activités plus spécialisées, comme ceux de répartiteurs et de chargés de dossiers. Toutefois, les agents assermentés se sont même opposés au recours à des membres civils pour ces types d’emplois (Guyot, 1986; Winsor, 2012).

Il semble tout à fait logique d’embaucher des employés civils pour s’acquitter de tâches à faible risque qui ne constituent pas des fonctions policières principales. Comme Merritt et Dingwall (2010 : 390) l’ont observé, il y a des avantages financiers évidents : du personnel surqualifié ne devrait pas s’acquitter de tâches qui pourraient être déléguées à ceux qui gagnent moins d’argent. Cependant, les auteurs ont aussi rappelé qu’il existe un risque que des employés sous-qualifiés soient affectés à des tâches qui sont trop lourdes. Notre connaissance de la rentabilité du recours à des civils pour s’acquitter de ces tâches secondaires est limitée par le manque de recherches ou de résultats d’évaluation.

Dans un rapport produit pour Sécurité publique Canada, Huggins, Wright et Murphy (2014) ont souligné la nécessité de bien définir et d’examiner la question des fonctions policières principales. Lorsque des chercheurs leur ont demandé de définir leurs fonctions principales, les agents de police canadiens ont déclaré que leurs fonctions principales les plus importantes étaient l’application de la loi, l’intervention d’urgence et le maintien de la sécurité publique. Ils accordaient moins d’importance à la tenue d’enquêtes criminelles et au maintien de la paix (Caputo et Vallee, 2010).

Le Corps canadien des commissionnaires (2013 : 1) a fourni des exemples de fonctions policières secondaires :

Bon nombre des tâches secondaires énumérées par les commissionnaires étaient par le passé — ou sont encore — effectuées par des agents assermentés.

Le passage au recours à des membres civils dans des domaines spécialisés émergents, comme les technologies de l’information, survient parce que les exigences en matière de connaissances, de compétences et de formation supérieure sont souvent difficiles à satisfaire pour les agents de police assermentés. Plus récemment, le recours à des employés civils dans les domaines de l’analyse des crimes, de la programmation informatique et de l’analyse budgétaire et dans les tâches de nature juridique a contraint les services de police à sortir de la structure hiérarchique les postes de spécialistes qui exigent une formation supérieure et qui comportent une échelle salariale élargie et des incitatifs financiers et autres pour faciliter le recrutement. Dans certains services, cela a aussi mené à la création de postes assermentés spécialisés pour lesquels la formation de recrue n’est pas une exigence préalable (Barrett, 2014). Une grande attention a été portée à cette question au R.‑U. dans le rapport de Winsor (2012; 102‑195).

Les civils s’acquittent d’un nombre de plus en plus grand de rôles spécialisés à divers niveaux au sein des organisations de police. Ils occupent des postes qui, traditionnellement, revenaient à des agents assermentés. La section qui suit porte sur six domaines où des civils s’acquittent maintenant de fonctions policières traditionnelles :

1. enquêtes;
2. renseignement;
3. services de police spécialisés;
4. soutien policier civil en uniforme;
5. personnel civil en uniforme;
6. supervision.

Enquêtes

Parallèlement aux constatations de King au sujet du rôle des civils au sein des organisations de police, le rapport annuel du Service de police de Knoxville (2012) décrit le nombre de civils qui travaillent pour le service d’enquêtes criminelles : trois civils, qui travaillent comme spécialistes de la collecte de preuve électronique, six techniciens en scène de crime et un examinateur d’armes à feu (2012 : 30).

Selon le chef de police de Knoxville, David Rausch, les « techniciens en criminalistique », qui sont des employés non assermentés, sont utilisés pour traiter toutes leurs scènes de crime. Quand ils sont embauchés, ces employés sont envoyés à la National Forensics Academy d’Oak Ridge, au Tennessee, où ils reçoivent une formation de 10 semaines sur les divers aspects du traitement des scènes de crime. La formation met l’accent sur l’identification, la collecte et la conservation des éléments de preuve^Footnote9. Les agents assermentés qui arrivent sur la scène d’un crime se chargent de sécuriser les lieux pour les techniciens en criminalistique et les enquêteurs, qui travaillent en étroite collaboration. Les techniciens en criminalistique réalisent des enregistrements vidéo ou prennent des photos des scènes de crime et recueillent les éléments de preuve physiques, tandis que les enquêteurs recueillent de l’information auprès des témoins. Ensuite, les enquêteurs et les techniciens en criminalistique travaillent en collaboration pour examiner les éléments de preuve. Le chef Rausch a souligné que le recours à du personnel non assermenté pour réaliser les analyses en laboratoire judiciaire ou pour s’acquitter des tâches de criminalistique est une pratique courante dans la plupart des services de police de taille moyenne ou grande aux É.‑U^Footnote10.

Dans le cadre de leur examen des pratiques exemplaires internationales en matière de civilarisation, Griffiths et coll. (2006) ont constaté que les services de police des É.‑U. et du R.-U. utilisent des civils qui ont reçu une formation spécialisée au sein de leurs unités d’enquête sur les scènes de crime et de criminalistique. Ils ont ajouté que les civils qui participent aux enquêtes sur les scènes de crime ou qui exercent des fonctions de criminalistique au sein du Service de police de Vancouver (Colombie‑Britannique) n’ont pas à posséder le statut d’agent de la paix. Griffiths et coll. (2014 : 5) ont cerné trois questions clés que les chefs de police doivent se poser lorsqu’ils tentent de déterminer si un poste précis devrait être civilarisé : 1) Le poste exige-t-il des pouvoirs d’application de la loi (p. ex. pouvoir d’arrestation, recours à la force, exigence législative ou port d’arme)? 2) Les compétences, la formation, l’expérience ou la crédibilité d’un agent de police assermenté sont-elles requises pour s’acquitter des tâches du poste? et, 3) Un civil ayant reçu une formation spécialisée peut-il respecter les exigences du poste? Ces questions ont servi de guide pour l’examen de la civilarisation du Service de police de Vancouver.

En 2004, la Police du Surrey, au R.-U., a abandonné le modèle traditionnel de service d’enquêtes criminelles au profit d’une approche d’équipe mixte dans le cadre de laquelle les activités d’enquête sont harmonisées avec les compétences et les pouvoirs des spécialistes (Hearnden, 2004). La National Policing Improvement Agency (NPIA) (2010) a déclaré qu’entre le début de la mise en œuvre et l’achèvement de leur rapport d’évaluation, l’approche fondée sur une équipe mixte avait accru l’efficience des équipes d’enquête criminelle de 42 % et réduit le délai d’enquête sur les crimes non détectés de 47 à 36 jours. De plus, la NPIA a constaté que le pourcentage d’intervention dans les délais cibles dans le cadre d’incidents de niveau 1 (p. ex. situations d’urgence) était passé de 76 à 81 %.

Toutefois, ces initiatives n’ont pas été bien reçues par les agents assermentés. Dans son rapport à l’intention de la Police Federation of England and Wales, Chatterton (2008) a critiqué l’approche fondée sur des équipes mixtes. Il a fait valoir que la NPIA n’a pas mis en contexte les impressions des détectives du service d’enquêtes criminelles et n’a pas tenu compte des types de cas enquêtés (2010 : 101). Chatterton a aussi fait valoir que l’utilisation de civils spécialisés au sein de la police pouvait mener à un processus d’enquête dysfonctionnel (Chatterton, 2010 : 102). Van Mechelen (2010 : 102), dont le rapport était aussi à l’intention de la Police Federation, a laissé entendre qu’une diminution du ratio agents/personnel pouvait avoir un effet négatif sur les taux de détection des crimes.

Plusieurs rapports influents produits au R.-U. ont encouragé un recours accru aux civils dans le cadre des enquêtes sur les crimes économiques. Dans le cadre de son « plan de réforme », le Home Office (2001) a proposé l’embauche d’enquêteurs civils pour renforcer la capacité dans les domaines d’enquête spécialisés. Pour atteindre cet objectif, il a recommandé la création d’un nouveau conseil de perfectionnement du leadership policier chargé d’assurer la formation du personnel civil et des agents assermentés. Le Fraud Advisory Panel (2006) a fait valoir que, même si les civils affectés à des « escouades antifraudes » au R.-U. pouvaient coûter de 10 à 15 % moins cher que des agents de police, on devrait seulement les utiliser en plus des enquêteurs de police, et non pas pour les remplacer.

Plus récemment, Button et coll. (2014) ont tenté de déterminer les ressources policières consacrées à la fraude et aux crimes économiques, qui sont des crimes dont les enquêtes nécessitent des ressources intensives, mais que de nombreux agents de police considèrent comme étant à priorité faible. Leur examen a révélé un nombre croissant, parfois très important, d’enquêteurs civils. Sur les 41 services possédant une unité spécialisée, le ratio moyen agents/civils était de 1,1:1, y compris 11 organismes dont le ratio était inférieur à 1:1 (c’est-à-dire qu’il y avait plus de civils que d’agents de police), 14 qui affichaient un ratio de 1:1 à 4,99:1, 7 qui affichaient un ratio de 5:1 à 9,99:1 et 2 qui avaient un ratio supérieur à 10:1 (Button et coll., 2014).

Renseignement

James (2011) a examiné le modèle national des services du renseignement au R.-U. et l’utilisation des civils dans ce milieu. Il a constaté que les analystes qui assument des rôles liés au renseignement déclaraient que les agents de police assermentés les considéraient souvent simplement comme des personnes pouvant fournir un soutien en matière de technologies de l’information ou agir à titre de preneuses de notes. Ces civils se plaignaient que les agents de police assermentés se méfiaient souvent de leur jugement et ignoraient régulièrement leurs rapports. James a aussi remarqué que des agents de police assermentés étaient souvent affectés à des unités locales du renseignement non pas en raison de compétences précises dont l’unité pouvait tirer profit, mais parce qu’ils ne pouvaient pas travailler directement sur le terrain en raison d’une blessure ou parce qu’ils faisaient l’objet d’une enquête (2011 : 269).

Cope (2003) a souligné qu’il y avait peu d’occasions de mobilité de carrière pour les civils sous la forme de mutations verticales ou horizontales au sein de l’organisation. On mettait aussi peu l’accent sur la formation et le perfectionnement. Lorsque de la formation était accessible, elle portait souvent sur des sujets touchant le soutien aux fonctions professionnelles de base plutôt que sur l’élargissement des connaissances liées à des sujets, ce qui aurait pu renforcer la capacité des analystes à comprendre et à résoudre des problèmes. Cope (2003 : 357) a fait valoir que le recours à des analystes civils pour régler des problèmes n’était pas universellement accepté et que la résistance menait souvent à une « mauvaise utilisation et à l’exclusion » des analystes dans le cadre des interventions opérationnelles. Dans un même ordre d’idées, Ratcliffe (2005) et Atkinson (2015) ont constaté que, en Écosse, les analystes civils du renseignement étaient confrontés à la résistance et même au dédain d’agents qui adhéraient fortement à la « culture policière ». Atkinson a déclaré que les analystes du renseignement étaient souvent considérés par les agents de police comme des enfants, des personnes dépendantes, ignorantes, immatures, impuissantes et innocentes. Comme ils étaient traités ainsi, leur influence était grandement minée (2015 : 18).

Services de police spécialisés

Certains services de police ont intégré des civils dans leurs programmes spécialisés d’application de la loi. Par exemple, dans le cadre de programmes policiers, on a de plus en plus recours à des professionnels de la santé mentale à titre d’agents civils, qui interviennent dans des situations où des troubles mentaux sont en jeu et qu’il n’y a pas d’indication de violence (Kiedrowski et coll., 2011). Cette approche permet à l’équipe de régler les incidents sur place et de réduire la probabilité d’arrestation et le risque de préjudice subséquent pour les personnes en cause. Steadman et coll. (2000) ont constaté que le fait que des civils travaillent en partenariat avec les agents de police réduisait la probabilité que des personnes ayant des problèmes mentaux soient arrêtées. Les auteurs ont souligné que le défi lié à l’utilisation de civils dans de telles situations consistait à les envoyer sur place, en tant que premiers répondants, dans le cadre d’incidents censés impliquer une personne souffrant de troubles mentaux. Los Angeles compte l’un des plus importants programmes du genre, avec 61 agents assermentés associés à 28 travailleurs en santé mentale. Ensemble, ils tentent de faire en sorte que les dossiers ne soient pas judiciarisés (O’Neill, 2015).

Soutien policier civil en uniforme

Comme on l’a mentionné dans la section 1.0, la Police Reform Act 2002 (chap. 30) du R.-U. a permis la création de postes de patrouilleurs non gradés, des ASPC. Il s’agit d’employés de soutien civils en uniforme qui possèdent des pouvoirs juridiques limités pour exercer certaines fonctions policières (p. ex. maintien de l’ordre public) qui revenaient habituellement à des agents assermentés (McKenna, 2014). Toutefois, les contraintes budgétaires ont touché les ASPC de façon disproportionnée, comparativement aux agents assermentés. Selon Ruddell et Jones (2014), 1 921 postes d’ASPC ont été éliminés au R.-U. en 2014. Des données fournies par le Home Office (Her Majesty’s Inspectorate of Constabulary, 2015) révèlent que 39,9 % du personnel policier au R.-U. sont des civils. Le tableau 5 montre que, de 2010 à 2014, le nombre d’ETP policiers total, y compris les agents, le personnel policier (civils) et les ASPC a diminué de 238 405 à 218 107 (diminution de 8,5 %). Cette diminution découle en grande partie des programmes d’austérité gouvernementaux. Des trois catégories d’employés des services de police, les ASPC ont affiché la diminution générale la plus importante sur cinq ans (-12 %), comparativement aux agents de police (-6,9 %) et au personnel policier (-11,2 %). Durant les cinq ans de 2010 à 2014, le ratio d’agents par rapport aux ASPC a augmenté, passant de 8,53 à 9,03.

Source : Her Majesty's Inspectorate of Constabulary

Lorsqu’ils font face à des réductions budgétaires, les chefs de police estiment qu’ils doivent protéger les postes d’agents assermentés ou choisissent de le faire, aux dépens des ASPC et des membres civils (Bell, 2015).

Il peut aussi être difficile de faire accepter les ASPC dans les collectivités qu’ils servent. Un examen d’articles de journaux^Footnote11 a remis en question l’efficacité et la rentabilité des ASPC, les caractérisant comme étant les « agents de police en plastique de David Blunkett^Footnote12 ». Selon le Cambridge News (2014), le public préférerait voir sur le terrain plus d’agents de police assermentés qui possèdent plus de pouvoirs. La préférence du public pour du personnel assermenté peut nuire à l’acceptation générale des civils, peu importe leur efficacité et leur rentabilité. Par conséquent, on peut conclure que les services de police doivent sensibiliser le public aux avantages de ces nouveaux arrangements policiers.

Même s’il ne s’agit pas d’un exemple direct de civilarisation, les services de police en Angleterre et au Pays de Galles ont mis en place un programme d’entrée direct à l’intention des civils qui possèdent des compétences spécialisées (comme de l’expérience de gestion) et des qualités de leadership afin d’en faire des surintendants de police assermentés. Les personnes choisies pour ces postes font l’objet d’un programme d’orientation et de formation de 18 mois offert au College of Policing du R.‑U. avant d’assumer un poste de leadership en tant qu’agents assermentés. La fédération qui représente les agents de police s’est opposée à cette pratique (Barrett, 2014).

En Écosse, un certain nombre de postes d’agents de police assermentés ont été civilarisés dans le but de permettre aux agents assermentés de retourner sur le terrain (Donnelly et Scott, 2011 : 146). Par exemple, le gouvernement écossais a attribué un contrat à l’entreprise d’escorte de prisonniers Reliance en 2004, ce qui a permis de réaffecter environ 200 agents de police assermentés à des fonctions sur le terrain. Afin de permettre à des civils de participer aux enquêtes criminelles, une loi a été adoptée en vertu de laquelle le personnel civil peut prendre des empreintes digitales et des échantillons d’ADN de prisonniers. Comme c’est le cas au Canada, au R.-U. et aux É.‑U., Donnelly et Scott (2011) ont conclu que le principal obstacle à la civilarisation en Écosse était le fait que les agents de police assermentés voulaient maintenir le statu quo.

Personnel civil en uniforme

On a depuis longtemps recours à des agents non assermentés en uniforme dans des rôles de maintien de l’ordre, comme des agents d’application des règlements administratifs. De plus en plus de services de police canadiens élargissent les rôles de ces représentants pour accroître la visibilité policière. La décision d’affecter ces employés dans des rôles quasi policiers – avec moins de pouvoirs que leurs homologues assermentés – est fondée sur la distinction entre les fonctions policières « principales » et « secondaires ».

Un certain nombre de services de police provinciaux et municipaux ont intégré dans leurs rangs des agents en uniforme, mais non assermentés, souvent appelés « gendarmes auxiliaires », « gendarmes spéciaux » ou « cadets de police », ces derniers étant perçus essentiellement comme des postes temporaires servant de « tremplin » vers un poste assermenté. Le Service de police de Winnipeg (SPW), par exemple, a créé le poste de cadet auxiliaire (embauché comme gendarme spécial après sept semaines de formation) de façon à réduire les coûts et à accroître la visibilité policière (Chrismas, 2013). Comme Brown (2013 : 1) l’explique : « Ils appliquent certains règlements administratifs, patrouillent dans des quartiers, protègent des scènes de crime, dirigent la circulation, aident à effectuer des recherches sur le terrain, surveillent des patients en santé mentale non violents et aiguillent les citoyens vers des organismes d’assistance ». Les cadets qui aspirent à une carrière d’agent de police assermenté considèrent souvent ces emplois comme une voie d’accès à la carrière d’agent de police, tandis que les services de police obtiennent une occasion d’évaluer les compétences et les capacités des cadets avant leur arrivée à l’académie de formation. En ce qui a trait aux coûts des cadets auxiliaires, un examen du site Web du SPW (2015) a révélé le salaire d’un cadet de première année (débutant), comparativement à celui d’un agent de police assermenté qui en est à sa première année (agent de quatrième classe) et d’un agent de police ayant cinq ans d’expérience (agent de première classe) (voir le tableau 6).

Compte tenu du coût d’affectation inférieur des cadets, le SPW peut envoyer trois cadets de première année « sur le terrain » pour environ le même coût qu’un agent de première classe. De plus, les cadets ont besoin d’une formation initiale moins longue (7 semaines) que les agents assermentés (20 semaines) et ils doivent respecter moins d’exigences en matière de formation continue obligatoire liée aux compétences, comme le renouvellement des accréditations liées aux armes à feu, qui doivent être mises à jour régulièrement.

En 2014, la province de la Saskatchewan a créé un programme de six semaines pour former des agents de sécurité communautaires (ASC) qui, comme leurs homologues de Winnipeg, assurent un rôle en uniforme dans le but d’accroître la visibilité, d’appliquer la réglementation liée à la circulation et d’intervenir en cas de comportements antisociaux. Au sujet des ASC de la Saskatchewan, le Réseau canadien du savoir policier (2015) a formulé l’observation suivante : « Les ASC auront le statut d’agent de la paix, ce qui les autorisera à assumer diverses fonctions d’application de la loi en matière de circulation routière, d’alcool et de règlements municipaux. Ils pourront aussi agir comme agents de liaison communautaire travaillant à la prévention du crime. La GRC et les services de police municipaux pourront ainsi consacrer plus de temps à des enjeux de plus grande portée ». Les ASC reçoivent une formation liée à la législation habilitante des agents de la paix, aux tactiques défensives, à l’éthique policière, à la collecte d’éléments de preuve, à la sensibilisation aux enjeux autochtones, aux compétences en matière de communication (y compris l’intervention de crise et les tactiques pour désamorcer une situation) et à l’intervention auprès des personnes ayant des maladies mentales (Saskatchewan Polytechnic, 2015).

Il y a aussi de plus en plus de représentants de l’ordre qui ne sont pas des agents de police et qui travaillent dans les territoires des Premières Nations. Il s’agit d’une pratique qui remonte aux années 1960, quand des agents de police des bandes ont été intégrés et affectés à des fonctions policières secondaires. Les services de police autochtones élargissent le rôle de ces agents, parfois connus sous le nom de gardiens de la paix, dans leurs plans de réduction de la criminalité. Certaines personnes qui aspirent à devenir gardiens de la paix reçoivent une formation collégiale en guise de préparation. L’augmentation du nombre de ces agents au Canada est conforme à ce qui se passe dans d’autres pays où la common law est appliquée (Australie, Nouvelle‑Zélande et É.‑U.), qui comptent d’importantes populations autochtones (Jones et coll., 2014; Kiedrowski, 2013).

McKenna (2014 : 4-5) appelle ce mélange d’agents de police assermentés et d’employés civils en uniforme des services de police « à plusieurs niveaux », dont la notion centrale est l’hypothèse que la bonne combinaison d’employés est plus économique. Il a formulé les affirmations suivantes : 1) il faut limiter le coût des services de police qui sont en hausse sans réduire la qualité des services; 2) les salaires des agents assermentés représentent la majeure partie (environ 85 %) des coûts des services de police; 3) certaines fonctions dont s’acquittent actuellement des agents assermentés pourraient être attribuées à des agents non assermentés; et 4) les services de police peuvent être offerts par un ensemble d’agents assermentés, qui s’acquittent des fonctions principales, et de personnel civil en uniforme, qui s’occupe des fonctions policières secondaires. La figure 5 illustre de quelle façon ce modèle peut être appliqué.

Figure 5 : Déploiement d’agents assermentés et non assermentés dans un modèle de service de police à plusieurs niveaux

Le modèle à plusieurs niveaux, contrairement au modèle conventionnel, permettrait, en principe, de réduire la proportion d’agents assermentés, qui passe de 85 à 60 %, tout en augmentant le nombre d’employés qui bénéficient de pouvoirs policiers limités, appelés ASPC dans la figure ci-dessus, et en le faisant passer environ au cinquième des effectifs de l’organisme, le personnel policier civil (qui offre un soutien opérationnel et organisationnel, mais ne joue aucun rôle lié au maintien de l’ordre) et un nombre égal d’agents de sécurité privés, comme les commissionnaires, et d’agents auxiliaires et spéciaux, qui sont des agents en uniforme fournissant un soutien aux agents assermentés (p. ex. dans le cadre d’événements spéciaux).

Les gouvernements provinciaux affectent aussi un plus grand nombre d’employés en uniforme non assermentés à des tâches qui relevaient précédemment des agents de police, comme c’est le cas pour les agents de sécurité dans les tribunaux. Cette pratique est apparue, car les municipalités de certaines provinces ont transféré la responsabilité relative à ces postes aux gouvernements provinciaux. À l’Île-du-Prince-Édouard et au Nouveau-Brunswick, par exemple, les shérifs et les agents de la cour assurent maintenant la sécurité dans les tribunaux. À Terre-Neuve-et-Labrador, ces représentants transportent aussi les prisonniers. Il existe des variations dans les rôles des agents de la cour. En Alberta, par exemple, on a élargi le rôle des shérifs armés en uniforme afin qu’ils s’acquittent d’un certain nombre de tâches non liées aux enquêtes (p. ex. application des lois sur la circulation, arrestation de fugitifs et protection des biens et du personnel du gouvernement) dont s’acquittait anciennement la police (Henton, 2012). Puisque leurs pouvoirs policiers sont limités, les salaires de ces shérifs sont inférieurs à ceux des agents de police réguliers. Leur rôle actuel dans les activités de prévention du crime et de soutien aux agents des services généraux est semblable à celui de gendarme spécial de la GRC. Même si un poste semblable au sein de la GRC, appelé « gendarme communautaire » a été créé après 2010, au 1^er avril 2014, la GRC n’acceptait pas de demandes relativement à ce poste, et un examen de l’organigramme a révélé qu’elle employait seulement 68 gendarmes spéciaux en date du 1^er septembre 2014.

Supervision

Dans le cadre de son examen de 12 services de police des É.‑U., King (2009) a constaté que, dans certaines situations, des civils étaient affectés à des postes de commandement ou de supervision d’employés ou affectés à des rôles de leadership dans des secteurs de l’organisation, comme les académies de formation. Il a aussi constaté que certains services se tournaient vers des civils pour pourvoir des postes de première ligne, comme recueillir des témoignages et travailler dans des sous‑postes de quartier, rôles qui revenaient traditionnellement à des agents de police assermentés. Par exemple, le dirigeant des services administratifs du service de police Lowell, au Massachusetts, était un civil. Deux autres employés civils à temps plein relevant directement du surintendant de police étaient affectés à des rôles de liaison communautaire auprès des divers groupes ethniques de la ville. Ces postes permettaient d’éliminer certains obstacles linguistiques et culturels, qui nuisaient au respect par les citoyens du Code criminel et des activités d’application de la loi de la police, en tentant de créer des liens avec les communautés ethnoculturelles de façon à accroître leur niveau de confiance envers les services de police et à améliorer la prévention de la criminalité.

Le service de police de Knoxville, au Tennessee, employait une équipe de 28 civils responsable de l’information du public. Ces civils assuraient la liaison avec les médias et le public. L’équipe réagissait aux incidents en tout temps, et son chef, qui relevait directement du chef de police et qui travaillait dans un bureau à proximité du bureau de celui-ci, était considéré comme un membre du commandement. Environ 50 % des enquêteurs de scène de crime de Knoxville étaient des civils, un pourcentage que le service a déclaré vouloir augmenter (Knoxville Police Department, 2012).

Défis liés à la dotation de postes civils par des agents assermentés

Les différences quant à la mesure dans laquelle les différents services de police des É.‑U. utilisent des civils sont parfois liées aux besoins en matière d’adaptation des agents de police ou de ceux qui sont plus vieux, malades, blessés ou qui sont temporairement suspendus de leurs tâches de première ligne. Selon Davis et coll. (2013), les postes civils ouverts sont souvent considérés comme une forme de police d’assurance maladie. La Citizens Budget Commission de New York (2002 : vii) a souligné que les efforts de civilarisation ont souvent failli parce que les chefs de police veulent conserver un grand nombre d’affectations à risque limité pour leurs agents, en guise de récompense ou d’affectation temporaire lorsqu’un agent vit un stress inhabituel ou fait l’objet d’une enquête disciplinaire (2002 : 14).

Boyd et coll. (2011) ont souligné que, lorsque des agents de police sont réaffectés à des rôles dont pourrait s’occuper de façon plus économique du personnel non assermenté, ils continuent de recevoir une rémunération plus élevée et à accumuler les prestations de retraite des agents de police assermentés. Ils ont ajouté, en ce qui a trait aux cas d’agents de police en service limité qui travaillent avec des membres du personnel civil et qui s’acquittent des mêmes tâches, que le fait de recevoir une rémunération beaucoup plus élevée et de bénéficier de régimes de pension beaucoup plus généreux est injuste et n’est pas propice à un milieu de travail policier harmonisé (Boyd et coll., 2011 : 75). Les auteurs ont conclu que, quand la civilarisation a stagné (et ce, malgré la directive émise par le Home Office^Footnote13) et que ces réformes n’ont jamais été appliquées, les services de police en Angleterre et au Pays de Galles ont dépensé environ 588 millions de livres en quatre ans, suffisamment pour payer 2 714 agents supplémentaires durant chacune de ces années (Boyd et coll., 2011 : 85).

Le rapport Winsor de 2012, examen de la rémunération et des conditions de travail du personnel policier commandé par le Home Secretary du R.‑U., s’est penché, entre autres, sur la façon dont les organisations de police en Angleterre et au Pays de Galles gèrent les agents de police qui ont des problèmes de santé. Les agents de police sont habituellement affectés à des tâches de récupération jusqu’à ce que leur état de santé s’améliore assez pour qu’ils puissent de nouveau s’acquitter de leurs tâches régulières. Les agents sont aussi affectés à des tâches limitées s’il a été déterminé qu’ils ont une affection qui semble peu susceptible de s’améliorer dans un avenir raisonnablement prévisible. L’examen a aussi permis de décrire de quelle façon les agents de police affectés à des tâches limitées peuvent exercer une fonction civile. Winsor a également souligné les enjeux policiers de nature juridique et réglementaire qui sont exprimés dans l’Equality Act 2010^Footnote14 du R.‑U. ainsi que les enjeux plus généraux liés aux agents de police blessés (p. ex. salaires, pensions et avantages sociaux).

L’examen de Winsor quant aux demandes des services et des autorités de police relativement à la rémunération et aux conditions de travail a poussé l’auteur à conclure qu’il faudrait réformer le régime de services restreints pour qu’un agent en service restreint qui s’acquitte de tâches qui n’exigent pas une assermentation puisse être civilarisé et assujetti aux conditions associées au personnel non assermenté. Un service a fait valoir dans sa demande que le salaire des agents de police qui reçoivent une rémunération plus élevée en raison de leur assermentation devrait être réduit s’ils occupent un poste civil qui n’exige pas l’exercice des pleins pouvoirs policiers. Une autre demande présentée au nom des surintendants de police faisait valoir que les organisations de police ne devraient « créer des emplois » ni pour accommoder les agents de police en service limité ni pour accommoder les agents qui occupent un poste qui pourrait revenir à un employé civil (Winsor, 2012 : 252).

Après avoir examiné les demandes, Winsor a conclu qu’il est inapproprié pour des agents de police en service limité d’assumer un poste civil pour le reste de leur carrière tout en touchant une pleine rémunération fondée sur leur statut d’agents assermentés. Il a souligné que le fait que des agents de police passent de longues périodes dans des postes civils parce qu’ils ne peuvent pas exercer des fonctions qui exigent les pleins pouvoirs policiers et une expertise policière a suscité du ressentiment chez les employés civils, qui sont habituellement moins bien rémunérés que les agents de police. Soulignant que le système actuel est injuste à l’égard des civils et des contribuables, l’auteur a déclaré que la situation n’est pas viable et doit cesser (2012 : 257). Il a affirmé que, en général, les agents qui, après un certain temps, restent en service limité, devraient avoir l’occasion de démissionner et d’accepter immédiatement un poste civil au taux de rémunération civil. Si un agent de police prend la place d’un civil, alors ce dernier devrait avoir le droit de présenter une plainte de licenciement injustifié ou de sélection injuste relativement à sa cessation d’emploi.

Défis liés aux coûts et aux économies

Même si certains cadres policiers ont hésité à transférer toutes leurs fonctions de soutien à des civils, certaines données probantes montrent que les civils ont tendance à assumer les rôles centralisés et spécialisés plus efficacement que les agents de police assermentés, qui ont été embauchés et formés en tant que généralistes et qui passent d’une affectation à l’autre (Conseil des académies canadiennes, 2014; Bureau du vérificateur général, 2013).

Une étude complète du Service de police de Vancouver réalisée par Griffiths et coll. (2006) avait comme principal objectif d’évaluer chaque poste à l’exception du poste d’agent patrouilleur assermenté et des rôles de soutien administratif à l’aide de critères liés à des pratiques exemplaires pour classer ces postes selon qu’ils devaient être attribués à des agents de police assermentés ou à un civil ayant reçu une formation spécialisée (2006 : 7). À la suite de l’étude, 19 postes d’agents assermentés ont été civilarisés, ce qui a entraîné des économies potentielles en salaires et en avantages sociaux estimées à 600 000 $ par année, soit 0,3 % des dépenses opérationnelles du service (Griffiths et coll. 2006).^Footnote15

Dans le cadre d’un examen opérationnel du Service de police de Winnipeg, on a recommandé la civilarisation de certains postes assermentés au sein de l’organisation (Matrix Consulting Company, 2013). Dans leur analyse de cet examen, Griffiths et Pollard (2013) et Griffiths et coll. (2014) ont examiné l’efficacité et l’efficience de la prestation des services dans les domaines de la dotation, de l’affectation, de l’intervention aux appels de service, et des activités des unités d’enquête. Griffiths et Pollard (2013) ont conclu que 30 agents assermentés n’étaient pas nécessaires, mais qu’il fallait 85 employés civils supplémentaires, ce qui représentait une augmentation hypothétique nette de l’effectif de 55 postes et une réduction proportionnelle de l’effectif assermenté. Ils ont estimé que, une fois atteinte la civilarisation optimale escomptée, les coûts généraux pour les salaires s’élèveraient à environ 2,1 millions de dollars, et le budget net estimé pourrait être réduit d’environ 0,2 % par rapport au budget du service de police de 2013 (593 683 $), compte tenu des coûts d’environ 1,5 million de dollars pour les heures supplémentaires (2013 : xi).

Robertson (2012 : 358) a observé que, comme c’est souvent le cas lorsque les postes d’agents assermentés sont remplacés par des postes civils, l’affectation d’agents de police à des postes de première ligne, c’est‑à‑dire envoyer plus d’agents « sur le terrain », est dispendieux et n’est souvent pas l’utilisation la plus efficace des ressources policières. Il a affirmé que la police et le public pourraient être mieux servis si l’on utilisait les mêmes fonds pour embaucher deux commis aux documents afin d’améliorer la réponse de la police aux demandes de divulgation de la Couronne, plutôt que d’ajouter un seul agent patrouilleur ou un seul enquêteur chargé des dossiers de pornographie infantile sur Internet (2012 : 358). Par conséquent, la civilarisation pourrait être une occasion d’affecter les ressources de façon plus économique et d’utiliser de façon plus stratégique les agents de police et les civils.

Le Bureau du vérificateur général de l’Ontario a recommandé à la Police provinciale de l’Ontario (PPO) d’utiliser des employés civils pour s’acquitter de tâches dans les tribunaux et liées aux services communautaires auxquelles sont affectés des agents assermentés de première classe (2012 : 241). Le vérificateur général a souligné qu’en 2012 un agent de première classe touchait un salaire de 83 000 $ par année, tandis qu’un agent communautaire civil touchait 57 250 $ (Bureau du vérificateur général de l’Ontario, 2012 : 241). Le vérificateur général a souligné que si toutes les tâches liées aux services communautaires étaient transférées à des civils, les économies générales relativement à ces postes pourraient s’élever à environ 2,6 millions de dollars par année. De la même façon, le transfert de toutes les tâches liées aux tribunaux de 110 agents à 23 civils pourrait en théorie permettre de réduire les coûts de ces services de 2,8 millions de dollars de plus par année (Bureau du vérificateur général de l’Ontario, 2012).

En réponse au rapport du vérificateur général (Bureau du vérificateur général de l’Ontario, 2012 : 242), la PPO a fait valoir qu’elle était :

[TRADUCTION] [...] limitée par les paramètres de la convention collective pour ce qui est d’établir de nouvelles descriptions de travail et classifications ou d’apporter des changements à celles‑ci. Certains rôles actuellement assumés par des agents en uniforme qui pourraient éventuellement être transférés à des civils (comme des agents des services communautaires) ne sont associés à aucune description précise parce qu’ils ne relèvent pas de postes distincts. Par ailleurs, le fait que des policiers assument le rôle des agents des services communautaires ou des services aux tribunaux procure certains avantages, car ils peuvent répondre à d’autres appels de service et faire des arrestations et ils ont généralement une plus grande influence sur les étudiants et le public.

Le Bureau du vérificateur général de l’Ontario a aussi soulevé des préoccupations en ce qui concerne les agents assermentés qui ne s’acquittent pas de tâches de première ligne. Le vérificateur général a estimé que la PPO pourrait économiser 5,4 millions de dollars si tous les détachements adoptaient la formule d’établissement des coûts actuelle de 2010 (Vérificateur général de l’Ontario, 2012 : 248)^Footnote16. Le vérificateur général a souligné que le corps policier n’a pas non plus de modèle ou de méthode pour assurer que les autres employés des détachements (44 % des effectifs), comprenant 1 600 agents de police n’exécutant pas de tâches de première ligne et 640 employés civils, sont déployés de manière efficace et efficiente (Bureau du vérificateur général de l’Ontario, 2012 : 232).

Le vérificateur général (2012 : 232) a aussi recommandé à la PPO d’attribuer une plus grande part des tâches liées aux services généraux et aux autres tâches non policières à du personnel civil moins rémunéré afin de réaffecter les agents à des fonctions policières et de « faire des économies ». Deux ans plus tard, le vérificateur général a soulevé d’autres préoccupations en ce qui concerne le fait que la PPO n’embauchait pas de civils pour remplacer les agents de police lorsque l’occasion se présentait (Bureau du vérificateur général de l’Ontario, 2014). Le vérificateur général a souligné que la PPO devrait réaffecter les agents qui occupent des postes civils à des tâches policières de première ligne lorsque cela est possible. Actuellement, ces postes réduisent le nombre de postes civils disponibles et les économies salariales possibles (Bureau du vérificateur général de l’Ontario, 2014 : 513). Cependant, la PPO a répondu qu’il est difficile pour elle d’accroître le nombre de civils puisqu’elle n’a pas la capacité opérationnelle d’affecter des civils à des postes détenus par des agents de police assermentés et que sa convention collective ne le permet pas (Bureau du vérificateur général de l’Ontario, 2014 : 513).

Dans le cadre de leur examen du recours à des civils au sein des services de police en Angleterre et au Pays de Galles, Boyd et coll. (2011 : 14) ont affirmé que trop d’agents assument des fonctions dans le cadre desquelles ils n’utilisent pas leurs pouvoirs. Ils ont aussi soutenu que la civilarisation de certaines fonctions policières se fait graduellement, même s’il persiste de grands écarts entre les différents services de police. Par exemple, la Galles du Nord affichait un taux de civilarisation de 56 % dans ses salles de commandement, comparativement à 72 % pour la Police métropolitaine de Londres. Les 648 agents de police qui travaillent dans les salles de commandement de la Police métropolitaine de Londres constituent une augmentation par rapport aux 195 agents qu’il y avait en 2003 (2011 : 14), ce qui, selon les auteurs, a fait en sorte que plus d’agents de police anglais se retrouvent dans des postes civils sans que cela ne réponde à un besoin opérationnel clair (2011 : 14). Les auteurs ont calculé qu’il y avait au moins 7 280 agents de police dans des rôles pouvant être attribués à des civils à un coût beaucoup moins élevé (2011 : 15).

Cependant, le sujet dont personne ne veut parler à l’égard des économies potentielles et souvent complètement hypothétiques de la civilarisation de tâches actuellement effectuées par des agents assermentés mieux rémunérés est la question du déplacement. Les « économies » sont souvent exprimées en termes de postes budgétaires précis de fonctions dans les budgets organisationnels. Toutefois, si les agents assermentés déplacés par la civilarisation de fonctions ou de postes précis sont simplement mutés à d’autres fonctions au sein de l’organisation, la civilarisation devient alors simplement un coût ajouté à l'ensemble de l’organisation, et non pas une économie. Si le personnel assermenté déplacé par la civilarisation de leur poste est affecté à des fonctions opérationnelles, cela peut en fait entraîner des coûts supplémentaires liés à la préparation et au soutien de ces employés en prévision des nouvelles fonctions. S’il n’y a pas suffisamment de possibilités pour affecter les agents déplacés à des fonctions opérationnelles dans un contexte parallèle d’effectifs assermentés toujours croissants et que des agents sont réaffectés à d’autres fonctions policières non opérationnelles ou secondaires, les gains d’efficacité demeurent alors hypothétiques, et aucun coût n’est diminué.

Défis associés à la satisfaction au travail et au moral des employés civils

L’une des premières études sur les membres civils au sein des services de police a été menée par Chess (1960), qui était un ancien employé civil du service de police de New York à l’époque où celui-ci comptait 4,6 % d’employés civils. Chess a noté de l’opposition de la part de certains agents de police qui « avaient l’impression qu’un employé civil privait un membre des forces policières d’un détachement ou d’une affectation souhaitée » (594). En outre, Chess laissait supposer que, suivant les actions du « grand public, de la presse et de certains groupes publics [...], le climat de harcèlement dans lequel un policier doit exercer ses fonctions cause parfois une rancœur déraisonnable à l’égard des employés civils » (594). Chess a poursuivi en suggérant qu’un sentiment « de confrérie créant une situation d’exclusion, voire de caste semble se développer à l’égard de l’exclusion des civils, qui ne font pas partie de ce cercle social » (1960 : 595). Chess a aussi constaté « une préoccupation quant à la gestion des fonctions d’exécution » qui exclut le personnel administratif de sorte que « les membres civils estiment qu’ils doivent attendre pour les mêmes améliorations, et que le retard est parfois important en raison des « questions urgentes » pressantes (595).

Les défis d’assurer une satisfaction professionnelle (p. ex. sécurité d’emploi, absentéisme, carrière, salaire et conditions de travail) des membres civils sont davantage liés aux pratiques de gestion et à des enjeux organisationnels qu’aux caractéristiques précises des employés. Des études antérieures ont examiné les caractéristiques des différents agents de police afin de prédire leur niveau de satisfaction professionnelle (Dantzker, 1994; Griffin et coll., 1978; Ingram et coll., 2015). Cependant, Alderden et Skogan (2011) ont souligné qu’il y a eu très peu de recherches sur le rôle des civils dans le milieu policier, malgré leur présence accrue au sein des services de police.

Depuis 1998, le Service de police de Vancouver mène aux deux ans des sondages sur la satisfaction de ses employés. Dans le sondage de 2009, le Service (2010) a constaté que les agents de police assermentés étaient plus satisfaits au travail que le personnel civil. Les raisons mentionnées par les employés civils pour expliquer leur faible satisfaction professionnelle comprenaient le manque de possibilités d’avancement, le manque de reconnaissance et des relations non satisfaisantes avec leurs collègues assermentés.

Dans le cadre d’un examen de l’épuisement professionnel parmi le personnel policier civil et les agents assermentés, McCarty et Skogan (2012), n’ont constaté aucune différence dans les taux d’épuisement professionnel des civils et des agents de police assermentés. L’épuisement professionnel au sein des deux groupes était expliqué par des facteurs similaires. Alderden et Skogan (2014) ont examiné les corrélats de la satisfaction professionnelle parmi les employés civils des organismes d’application de la loi dans le but d’évaluer de quelle façon les caractéristiques du milieu de travail policier influaient sur le moral des employés. Ils ont constaté que même si les civils n’ont pas à gérer les stress liés au travail sur le terrain, ils sont tout de même touchés par des facteurs de stress liés au fait qu’ils doivent continuellement éteindre des feux ou régler une crise après l’autre (2014 : 278). À l’aide des données de 19 services de police aux É.‑U., ils ont cerné quatre caractéristiques principales du milieu de travail policier qui ont une influence sur la satisfaction des civils : 1) les politiques liées au personnel; 2) le stress lié au travail; 3) les problèmes d’équité et de diversité; et 4) la perception d’un manque d’acceptation des civils par les agents assermentés. Alderden et Skodan (2014) ont aussi signalé que les analystes civils des crimes se sentaient particulièrement non appréciés et marginalisés parce que les agents de police assermentés ne croyaient pas que les activités de criminalistique avaient beaucoup de valeur et, par conséquent, ils les utilisaient peu. Les analystes des crimes peuvent se sentir particulièrement sous-estimés s’ils considèrent que leur travail permet de réaliser une mission policière fondamentale : prévenir et résoudre les crimes (Alderden et Skogan, 2014 : 277).

Dick et Metcalfe (2001) ont comparé l’engagement organisationnel des employés civils et des agents de police assermentés au sein d’un important service de police anglais et ont tenté de déterminer si les facteurs de gestion qui influent sur l’engagement organisationnel différaient entre les deux groupes. Les chercheurs ont constaté que les deux groupes affichaient des niveaux similaires d’engagement organisationnel, même si le niveau de direction (le grade des agents) présentait une corrélation positive avec l’engagement organisationnel pour le personnel en uniforme, mais pas pour le personnel civil.

Enfin, Boyd et coll. (2011), ont examiné l’absentéisme parmi le personnel civil. Ils ont constaté que le nombre annuel moyen de jours de maladie pour les civils était de 13, comparativement à 11 pour les agents de police assermentés^Footnote17. Les chercheurs ont mis l’accent sur le besoin de réaliser des études plus approfondies pour déterminer les raisons pour lesquelles les civils affichent des nombres plus élevés de congés de maladie et ont recommandé que les services de police adoptent des pratiques exemplaires du secteur privé pour régler ce problème.

Méthodologie

On a mis au point un instrument de sondage à partir d’un énoncé des travaux et à la lumière d’une analyse documentaire des ouvrages sur les civils qui œuvrent au sein des services de police. L’instrument de sondage et le guide d’entrevue visaient à cerner les coûts et les avantages potentiels liés aux recours à du personnel civil et de cerner les défis et les obstacles associés à la civilarisation au sein d’organisations de police de tailles différentes. L’instrument de sondage a été distribué à un échantillon non probabiliste de services de police de diverses tailles dans l’ensemble du Canada. Comme on a adopté une approche fondée sur l’objet visé pour l’échantillonnage du sondage au moment de recueillir les renseignements requis, il n’est pas possible de généraliser les renseignements tirés de l’échantillon pour les appliquer à toutes les organisations de police du Canada.

L’échantillonnage était stratifié en fonction du nombre de membres du personnel policier des services de police : 1) de grands services régionaux ou municipaux; 2) des municipalités de taille moyenne; et 3) de petites municipalités, y compris des services de police en zone rurale et des Premières Nations. En tout, on a envoyé 42 lettres à des services de police choisis dans toutes les régions du Canada pour les inviter à participer à l’étude, et 21 services ont accepté l’invitation. Ces 21 services de police ont reçu une copie du sondage et un formulaire de consentement volontaire afin d’autoriser par écrit leur participation au sondage et aux entrevues. Des 21 organismes, 20 ont rempli le formulaire de consentement volontaire, et, au bout du compte, 18 (7 petits services, 5 moyens et 6 grands) ont participé. Parmi ces 18 répondants, on a réalisé des entrevues de suivi auprès de 10 cadres policiers.

L'instrument de sondage

Une copie du questionnaire de sondage/guide d’entrevue et du formulaire de consentement figurent à l’annexe B. On a demandé aux cadres policiers de répondre en tenant compte de la civilarisation entreprise au sein de leurs services respectifs.

La première section de l’instrument de sondage permet de fournir des renseignements contextuels de base et des coordonnées.

La deuxième section porte sur des renseignements généraux au sujet du personnel civil ou des effectifs non assermentés et des postes que ces employés occupent au sein du service de police. Plus précisément, on a demandé aux cadres policiers de fournir une ventilation de leurs effectifs en fonction des quatre principales catégories de civilarisation cernées, auxquelles est venue s’ajouter une cinquième catégorie dans laquelle placer tous les employés ne pouvant pas être classés dans les quatre autres :

• Administration (p. ex. soutien administratif, courses pour le service, administration financière, ressources humaines, gestion du parc automobile, gestion du matériel/gestion centrale).
• Services en uniforme (p. ex. contrôle de la circulation, application des règlements relatifs au stationnement, application des règlements administratifs, patrouille communautaire, relations avec la collectivité, médias, prévention du crime, vérification de sécurité en secteur commercial et résidentiel, renforcement des cibles, contrôle du vandalisme, programme pour les jeunes, appels de service, soutien dans le cadre d’événements spéciaux, détention/bloc cellulaire/transport des prisonniers et agents des services communautaires, comme application des règlements administratifs et patrouille de la circulation/patrouille communautaire/agents spéciaux).
• Aide aux enquêtes (p. ex. experts en criminalistique, juricomptables, techniciens/analystes en scène de crime, personnel de sécurité dans les tribunaux et les blocs cellulaires et personnel assurant le transport des détenus).
• Soutien spécialisé (p. ex. répartition, spécialistes de l’élimination des explosifs, spécialistes des technologies de l’information, analystes du renseignement criminel, praticiens de la justice; analystes en recherche et en évaluation, agents de soutien aux victimes, travailleurs sociaux, comme ceux qui s’occupent des enjeux touchant la protection de l’enfance, et personnel infirmier autorisé, comme ceux qui sont formés pour réaliser des évaluations sur place et mener d’autres interventions auprès des personnes ayant des problèmes psychiatriques).
• Autres domaines où du personnel non assermenté et assermenté est utilisé.

La troisième section du sondage visait à obtenir de l’information au sujet de l’efficacité de la civilarisation – soit la mesure dans laquelle les services de police atteignent les objectifs opérationnels, et l’efficience – des dépenses et des ressources salariales nécessaires pour atteindre les objectifs organisationnels.

La quatrième section de l’instrument de sondage visait à recueillir des renseignements au sujet des coûts et des avantages associés à l’utilisation de civils au sein des services de police. Bon nombre des questions visaient à cerner les économies et à définir de quelle façon elles étaient déterminées.

La cinquième section demandait aux répondants de cerner les défis liés à l’intégration de civils au sein des services de police et de leur culture professionnelle. Cette section comprend les enjeux liés aux relations de travail, aux conventions collectives, à la satisfaction professionnelle, à la cohésion organisationnelle et au moral.

La sixième section est formée d’une série de questions visant à obtenir des commentaires sur les autres enjeux liés à civilarisation n’ayant pas été abordés.

Une fois le sondage réalisé, on a mené des entrevues de suivi auprès de 10 cadres policiers pour obtenir de plus amples renseignements au sujet des nombres autorisés d’employés à temps plein dans les secteurs de l’administration, des services en uniforme, des services d’enquête, des fonctions spécialisées et des autres domaines où des employés non assermentés et civils sont utilisés au sein du service. On a aussi demandé aux cadres policiers de confirmer le nombre d’employés assermentés et non assermentés. Dans certains cas, on a remarqué un manque de cohérence quant aux nombres déclarés, ce qui pourrait être lié à des différences de définitions des rôles des employés. Certains répondants, par exemple, qualifiaient les agents spéciaux d’agents « assermentés », tandis que d’autres répondants de la même province les qualifiaient d’« employés civils ».

Même si les catégories opérationnelles des services de police susmentionnées représentent les principales opérations ou fonctions d’une organisation policière sur le terrain, les structures de dotation de tous les services de police qui ont répondu au sondage ne sont pas nécessairement fondées sur ces catégories. Dans certains cas, on a dû demander à des cadres policiers de calculer à nouveau leurs effectifs organisationnels en fonction des quatre catégories décrites précédemment pour faire une distinction entre les postes d’agents assermentés et les autres. Les distinctions entre les fonctions au sein des organisations de police peuvent être interprétées différemment par les cadres policiers de différentes organisations, et toute comparaison doit être faite avec prudence. Une copie du sondage figure à l’annexe B.

Résultats

Nous avons envoyé les sondages à 21 services de police canadiens. Au total, 18 services de police ont répondu au sondage : 7 petits services de police, qui comptent moins de 115 agents assermentés, 5 services de taille moyenne, qui comptent de 173 à 446 agents assermentés, et 6 grands services de police, qui comptent plus de 600 agents assermentés.

Nombre d’employés civils et d’agents de police assermentés et leurs fonctions respectives

Au total, les 18 services de police interrogés ont déclaré avoir 12 836 employés assermentés et non assermentés. On a demandé à chaque service de police d’indiquer combien il y avait de postes de policiers non assermentés et assermentés dans les domaines opérationnels suivants : administration, services en uniforme (y compris la détention, les blocs cellulaires, le transport des prisonniers et les agents des services communautaires), les services d’enquête, les domaines spécialisés et tout autre domaine restant où du personnel non assermenté et civil est utilisé. Dans l’ensemble, 28 % des employés étaient des employés non assermentés, et il y avait peu ou pas de variation entre les petits services de police (29 %), les services de police moyens (28 %) et les grands services de police (27 %). La répartition des tâches entre le personnel assermenté et non assermenté est présentée à la figure 6.

Figure 6: Répartition des tâches des employés assermentés et non assermentés par catégorie

Les trois quarts des agents assermentés sont affectés à des fonctions en uniforme ou communautaires. Les deux tiers des employés non assermentés sont affectés à des services administratifs ou de soutien spécialisé. Ce sont les deux seuls domaines de fonctions dans lesquels les employés non assermentés sont majoritaires. Le personnel assermenté et non assermenté est présent en nombre égal dans les services touchant la détention, la sécurité des blocs cellulaires et l’escorte des prisonniers. Le soutien aux enquêtes occupe une part égale des contingents respectifs des employés assermentés et non assermentés, bien que le ratio entre les agents assermentés et le personnel non assermenté pour le soutien aux enquêtes soit encore de 3:1. Cependant, la répartition du personnel assermenté et non assermenté varie considérablement d’une fonction à l’autre au sein des services de police interrogés, pris selon la taille du service et individuellement. Les tableaux 7 et 8 montrent l’étendue de cette diversité au sein des services de police regroupés selon la taille.

Les différences entre les groupes selon leur taille sont fortement influencées par les valeurs aberrantes recueillies parmi les services individuels. Ce taux élevé de diversité semble s’appliquer à tous les services de police du Canada, comme le montrent les tableaux 1 et 2. Une grande partie de cette variation entre les services peut aussi être causée par des différences relativement à la terminologie locale pour décrire les fonctions. Les entrevues ont confirmé qu’il y a souvent peu de consensus sur la façon dont les fonctions policières et les autres fonctions sont classées et nommées. En fait, il était parfois difficile de concilier les renseignements obtenus de différentes sections au moyen du questionnaire de sondage et de faire ensuite correspondre ces renseignements aux résultats des entrevues. Les réponses de chaque service de police ayant répondu au sondage sont détaillées à l’annexe A.

Figure 7 : Nombre d’employés assermentés et non assermentés répartis par catégorie fonctionnelle : tous les répondants

L’annexe A présente les réponses détaillées de chaque service de police participant, regroupé par service de petite, moyenne et grande taille. La taille des services de police influence peu la façon dont les organisations policières passent à la civilarisation.

Sous la catégorie de l’administration, trois petits services de police comptaient plus de postes pourvus par des employés non assermentés que par des agents de police assermentés, tandis qu’un autre avait autant d’employés assermentés que de civils. Les trois autres petits services de police comptaient plus d’agents de police assermentés que de civils dans cette catégorie. Peu de civils sont embauchés comme premiers intervenants ou au sein des patrouilles en uniforme et comme agents des services communautaires.

Pour ce qui est de la catégorie des services en uniforme, le personnel policier non assermenté est utilisé le plus souvent dans les domaines de la détention, de la sécurité des blocs cellulaires et de l’escorte des prisonniers. Deux des petits services de police ont recours à des commissionnaires pour l’application des règlements relatifs au stationnement. Un autre a eu recours à des civils pour la surveillance des blocs cellulaires. Les données recueillies au moyen du sondage révèlent qu’un petit service de police avait beaucoup recours à du personnel non assermenté dans le domaine du soutien spécialisé, y compris un coordonnateur de la formation, un analyste de la criminalité, du personnel des services juridiques, de la santé et de la sécurité au travail, des gestionnaires civils responsables du personnel, des responsables des technologies de l’information et du traitement de données, un coordonnateur de la formation et du conditionnement physique/de l’équipement et un spécialiste en radar photographique.

Trois des petits services de police ont embauché des personnes contractuelles pour s’acquitter de certaines fonctions policières, et deux utilisaient des postes à temps partiel ou des postes occasionnels au sein de leur effectif civil. Un des petits services de police comptait 25 employés civils à temps partiel, ce qui représentait 15 % de ses effectifs totaux. Le recours à des commissionnaires et à d’autres employés reflète les priorités des chefs de police (p. ex. sous-traiter ces services plutôt que de les fournir « à l’interne »), et les services contractuels peuvent être une solution avantageuse pour les petits organismes, puisqu’il n’est pas nécessaire que certains postes soient dotés en tout temps, comme c’est le cas, par exemple, pour la supervision des cellules de détention.

À l’exception d’un service de police, les civils font partie d’une association syndicale et sont visés par une convention collective. Dans certains services de police, les employés civils appartiennent au Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP), tandis que d’autres employés sont visés par des conventions précises à l’intention des civils dans les ententes des associations de police. Mis à part plusieurs postes « non couverts » par une unité de négociation, les employés civils travaillant à temps plein font partie d’une association. Parmi les postes couverts, mentionnons les adjoints administratifs, certains postes administratifs et de gestion, les ressources humaines, les technologies de l’information, le centre de communication, les renseignements au public, les conseillers juridiques, le soutien administratif et certains postes de coordonnateurs (p. ex. santé et sécurité et formation). Les civils qui occupent des postes de gestion, qui travaillent à temps partiel ou qui occupent des postes « non couverts » ne sont pas assujettis à des conventions collectives. Le nombre de civils assujettis à des conventions collectives varie dans les grands services de police. Par exemple, dans l’un des grands services de police, les civils sont couverts par quatre syndicats différents, tandis que dans un autre, ils sont couverts par une convention collective distincte de celle qui encadre les membres assermentés. Dans deux autres grands services de police, les civils qui occupent des postes de gestion sont représentés par l’association de gestion urbaine municipale. Les civils qui travaillent à forfait ne sont pas couverts par des conventions collectives.

Même si plusieurs services de police ont fourni des copies de leur convention collective, il a été difficile de faire des comparaisons significatives des salaires et des avantages sociaux entre les civils et les agents de police assermentés. Même si le répondant a indiqué quel poste est occupé par les civils, aucun autre renseignement n’était fourni quant à la classification de ces postes. Exiger un tel niveau de détail durant les entrevues de suivi aurait été lourd puisque chaque poste et sa description de travail connexe auraient dû être examinés et peut-être analysés en collaboration avec du personnel des ressources humaines. Cependant, des renseignements utiles auraient pu être obtenus ainsi. Par exemple, un simple coup d’œil aux échelles salariales révèle que les salaires et les avantages sociaux des civils sont, en moyenne, beaucoup plus bas que ceux accordés aux agents de police assermentés. Dans le cadre d’une analyse plus poussée, on pourrait se demander si les employés civils reçoivent un salaire comparable si leurs qualifications et expériences sont comparables ou supérieures à celles d’un agent assermenté.

Les cinq services de police considérés comme étant de taille moyenne comptent des pourcentages d’employés civils semblables. Trois des services de police de taille moyenne comptaient un important contingent d’agents de police assermentés œuvrant dans le domaine de l’administration. Dans l’un d’eux, 36 % du personnel administratif était constitué d’agents de police assermentés. Dans la catégorie de la détention, des blocs cellulaires et de l’accompagnement des prisonniers, seulement un des services de police de taille moyenne ne comptait aucun agent de police assermenté dans ces fonctions.

Dans un des services de police de taille moyenne, les services de répartition et de communication étaient fournis par un centre de communication de la sécurité publique financé conjointement, qui réunissait les trois services : de police, d’incendie et d’ambulance. Par ailleurs, un autre service de police de taille moyenne a embauché deux commis à la circulation pour une durée de deux ans afin de traiter les contraventions générées dans le cadre du projet pilote de radar photographique. Cette décision a été prise en vertu de la réglementation provinciale, qui exige qu’un agent assermenté traite les contraventions. Puisqu’on s’attendait à ce que le projet pilote génère une importante augmentation du nombre de contraventions à traiter, la province a accordé une permission spéciale pour que ce rôle soit effectué par du personnel civil.

La proportion de civils travaillant dans des grands services de police est de 20 à 37 %. Plus de 95 % du personnel administratif de deux grands services de police est civil. Dans un grand service de police, 100 % des tâches relatives à l’agent des services communautaires sont réalisées par des employés civils. Ce fait est exceptionnel vu que la majeure partie des employés travaillant dans ce domaine dans les autres services de police sont des agents de police assermentés. Les services en uniforme sont principalement assurés par le personnel policier assermenté, les employés civils comptant pour moins de 5 % des effectifs dans ce domaine.

Les cadres de trois grands services de police ont aussi mentionné utiliser d’autres catégories de personnel au sein de leur organisation (p. ex. cadets de police embauchés à forfait ou commissionnaires) pour s’acquitter de fonctions précises. Un grand service de police a mentionné embaucher des personnes très spécialisées pour implanter et contrôler de nouvelles technologies, comme des systèmes de sécurité. Il y a des employés civils spécialisés qui travaillent dans les technologies de l’information, l’analyse, la planification, les ressources humaines ou la criminalistique. Un grand service de police a fourni des renseignements plus détaillés sur les civils qui œuvrent dans les domaines liés aux enquêtes spécialisées :

• 2 techniciens à temps plein – Gestion de l’information liée au renseignement;
• 29 agents à temps partiel responsables de l’accès légal – Renseignement;
• 1 superviseur à temps plein responsable de l’accès légal;
• 7 commis à temps plein – Crimes majeurs;
• 1 coordonnateur à temps plein, Système d’analyse des liens entre les crimes de violence – Unité de traitement des agresseurs sexuels;
• 3 analystes en criminalistique (documents électroniques/audio/vidéo) à temps plein – Unité de lutte contre la cybercriminalité;
• 2 adjoints administratifs à temps plein – Criminalistique;
• 2 dactyloscopistes à temps plein – Criminalistique;
• 1 imagiste à temps plein – Criminalistique.

Des données tirées des sites Web de la Police provinciale de l’Ontario, de la Gendarmerie royale du Canada et du Service de police de Toronto ont révélé que ces très grandes organisations policières ont les pourcentages de personnel civil parmi les plus élevés : la Police provinciale de l’Ontario (31 %), la Gendarmerie royale du Canada (36 %) et le Service de police de Toronto (30 %). Mais il existe une grande diversité au sein des grands services de police municipaux. Lorsque l’on observe la moyenne du total d’employés assermentés et non assermentés, selon l’Enquête sur l’administration policière, des dix plus grands services de police municipaux du Canada pour la période de dix ans allant de 2002 à 2012, on observe clairement cette diversité (voir le tableau 10).

Efficience et efficacité de la civilarisation^Footnote18

Des sept petits services de police qui ont répondu au sondage, cinq ont indiqué avoir réalisé une forme d’examen opérationnel pour cerner les civils qui occupent actuellement des postes dont s’acquittait préalablement du personnel de police assermenté. Parmi les postes d’agents de police assermentés qui ont été civilarisés, mentionnons les suivants :

• sécurité dans les tribunaux, services, transport et escorte des prisonniers;
• coordination de la formation;
• supervision de la section de l’information et du traitement;
• analyste de la criminalité, technicien en identification, identification judiciaire;
• service d’échec au crime;
• agent de sécurité dans la collectivité;
• administration des systèmes de TI;
• communications organisationnelles, relations avec les médias.

L’argument présenté en faveur de la civilarisation de ces postes concernait des économies liées aux salaires, aux avantages sociaux et à la formation et à la souplesse de la réaffectation. Un répondant a souligné que la capacité de son service à embaucher des civils à temps partiel avait permis une plus grande souplesse et des économies grâce à l’association de la charge de travail à la demande. La rentabilité de cette mesure était liée en grande partie au fait que le service n’avait pas à verser d’avantages sociaux à ces employés. Un autre cadre policier a souligné que puisque le conseil [municipal] ne voulait pas accroître le nombre d’agents de police, ils ont réaffecté l’agent à des tâches opérationnelles et embauché un civil à un taux horaire moindre. Un autre répondant a souligné que l’analyse de rentabilisation tenait compte des coûts de formation à la baisse en raison des compétences que les civils possédaient déjà. Les agents de police, il fallait souvent prévoir une orientation initiale en plus d’une formation continue, ce qui accroît les coûts. En outre, l’efficacité de ces agents peut être limitée au cours des premiers mois de l’affectation puisqu’ils doivent apprendre les divers aspects de leurs nouveaux rôles.

Un répondant d’un petit service de police a aussi souligné que les civils ne jouent aucun rôle d’enquête spécialisé, parce que le service n’a pas les ressources nécessaires pour embaucher des civils possédant une formation spécialisée. Le salaire et les avantages sociaux d’une personne hautement qualifiée qui a une expertise spéciale pourraient, du moins en théorie, si ce n’est pas toujours le cas en pratique, être comparables à ceux des agents de police assermentés. Un cadre policier d’un autre petit service de police a souligné qu’un accord a été conclu avec un autre service de police qui assure la prestation des services de police spécialisés. Bon nombre de ces personnes, comme des juricomptables ou des spécialistes de la cybercriminalité, sont des civils. Lorsqu’on a demandé à un cadre policier d’un petit service de police durant une entrevue de suivi si des civils peuvent être embauchés dans des postes spécialisés ou d’enquête, il a déclaré que ce serait un réel « choc culturel » au sein de l’organisation, puisque certains agents de police sont d’avis que seuls des agents assermentés peuvent s’acquitter de ce genre de travail parce qu’ils sont les seuls à avoir reçu la formation nécessaire. Ce répondant a aussi indiqué être favorable à l’utilisation de civils dans le cadre d’enquêtes criminelles, mais il estimait que ce serait un défi de convaincre l’organisme de gouvernance policière que c’est possible. Cette personne croyait aussi que la civilarisation des services de police n’allait pas nécessairement entraîner d’économies, parce que les agents assermentés sont réaffectés et non éliminés et que les postes civils viennent tout simplement s’ajouter aux autres.

Un répondant d’un petit service de police a ajouté que, même si le service fait des économies relativement à une fonction précise, ces économies ont tendance à être dépensées ailleurs. Cela signifie que le budget général du service de police ne changera pas, mais que les cadres policiers auront plus de souplesse en matière de dépenses. Ce point de vue était aussi celui de deux autres petits services de police interrogés.

En ce qui concerne les coûts précis liés à la formation de civils au sein des petits services de police, les répondants n’ont pas pu fournir beaucoup de renseignements puisque, dans leurs budgets, ces coûts ne sont pas ventilés. Cependant, un répondant a souligné que son service envoie les analystes de la criminalité civile dans des conférences ou des cours pour qu’ils reçoivent une formation supplémentaire. Un autre répondant a mentionné que le personnel administratif civil peut recevoir de la formation de mise à niveau en informatique (p. ex. comment utiliser les nouvelles versions de trousses logicielles précises).

Quatre services de police moyens ont déclaré avoir réalisé une forme d’examen opérationnel pour cerner où les civils pouvaient remplacer les agents de police assermentés. Dans l’un d’eux, le répondant a souligné que tous les postes civils suivants avaient déjà été occupés par des agents de police assermentés :

• répartiteurs;
• technicien responsable des preuves;
• magasins du quartier-maître;
• gestionnaire des activités;
• analyste;
• gestionnaire des ressources humaines;
• cadre de direction/affaires publiques;
• gestionnaire de l’unité de gestion des dossiers;
• services de liaison avec les tribunaux;
• centre de déclaration des collisions.

Un autre service de police moyen a également indiqué avoir réalisé un examen opérationnel complet. Cet examen comprenait la civilarisation des postes suivants : un technicien du Système automatisé d’identification dactyloscopique, quatre caporaux des services de détention affectés aux blocs cellulaires, un inspecteur qui travaille en tant qu’agent de formation, un inspecteur qui travaille comme directeur des ressources humaines, un sergent d’état-major affecté aux services stratégiques et un gendarme affecté à l’unité des crimes tactiques. La civilarisation de ces postes a entraîné des économies de 341 600 $, ce qui représente la différence entre les salaires des postes assermentés et civils. Cependant, l’examen des dépenses de police pour cette année en particulier a révélé que le budget général du service de police n’a pas été réduit de ce montant. Par conséquent, il est plausible que les services aient dépensé ces économies ailleurs au sein de l’organisation. Un autre constat de cet examen était que des civils ont remplacé des agents de police assermentés dans cinq divisions.

Toutefois, un autre service de police moyen a réalisé un exercice de réaffectation dans le cadre duquel les surintendants, les inspecteurs et les directeurs ont procédé à des analyses pour déterminer s’il était possible de civilariser les postes dans leur division. Après avoir examiné les résultats, le service de police et l’association policière ont accepté de convertir un poste d’analyste de la criminalité, le faisant passer du grade d’agent au grade d’agent spécial. De plus, certains postes ont été réservés en guise d’affectation en services réduits pour le personnel malade ou blessé. Par exemple, le titulaire d’un poste dans l’unité de recrutement a été réaffecté à des tâches de patrouille, et le travail a été délégué à un agent ayant besoin d’un poste sédentaire. La conversion de ces postes au sein de ce service de police moyen s’ajoute aux changements déjà apportés qui comprennent le remplacement de hauts gradés par des civils dans des domaines comme les affaires publiques, la gestion des biens et des archives centrales, les ressources humaines, les finances et les technologies de l’information. Le service de police a aussi embauché son propre conseiller juridique en plus du conseiller juridique de la commission de police.

Lorsqu’on a demandé aux cadres d’un service de police moyen si des civils avaient récemment été embauchés pour pourvoir de nouveaux postes, qui auraient pu être attribués à des agents de police assermentés, un répondant a indiqué qu’il avait embauché un agent responsable des médias sociaux et un technicien au sein de son unité des crimes techniques, et un autre représentant a souligné que son service avait embauché un coordonnateur responsable de la gestion du personnel et des compétences. La justification fournie par les deux répondants mentionnait l’expérience pertinente et l’expertise des civils embauchés ainsi que les économies de coûts liées à l’embauche de civils. Un membre de la direction d’un service de police a souligné que l’embauche d’un coordonnateur civil responsable de la gestion du personnel et des compétences a permis de réunir au sein d’un même poste plusieurs activités administratives dont s’acquittaient différents agents de police.

On a aussi demandé aux répondants si des civils étaient utilisés dans des domaines spécialisés, comme la cybercriminalité, les produits de la criminalité, la fraude ou les crimes économiques. Aucun répondant des services de police moyens n’a indiqué que des civils occupaient de tels rôles spécialisés, mais tous les répondants ont déclaré avoir recours à du personnel administratif civil pour offrir un soutien à ces fonctions.

Enfin, on a posé aux cadres des questions au sujet des coûts précis liés au déploiement de civils. Une personne a mentionné que, pour occuper certains rôles professionnels, des civils devaient payer des frais d’adhésion pour maintenir leur statut professionnel, comme les comptables en management accrédité, les personnes appartenant à des ordres professionnels de juristes ou à l’Association des professionnels en ressources humaines. En ce qui a trait à la formation, les nouveaux employés civils possèdent habituellement au minimum un diplôme universitaire du premier cycle et ont seulement à participer à des conférences ou des séminaires annuels afin de se tenir à jour dans leur domaine. Dans un cas, le directeur des ressources humaines a participé à une conférence à Toronto sur la gestion stratégique des ressources humaines. Cette conférence a coûté environ 3 000 $. La participation à de telles conférences est habituellement approuvée à quelques années d’intervalle.

Quatre répondants de grands services de police ont déclaré avoir procédé à une forme d’examen organisationnel pour évaluer les avantages potentiels découlant du remplacement d’agents assermentés par des civils. Trois d’entre eux ont mentionné avoir récemment embauché des civils pour remplacer des agents de police assermentés responsables des ressources humaines, de l’analyse de la criminalité, de l’innovation et de la formation, des communications, des vérifications opérationnelles, de l’élaboration de politiques et de l’examen de l’utilisation des armes à feu ainsi qu’un coordonnateur des questions touchant l’ADN et un spécialiste en prévention de la criminalité. L’un des grands services de police a réalisé une analyse des postes pour déterminer s’ils devaient être occupés par un agent de police assermenté ou un civil ayant obtenu une formation spéciale. Dans le cadre de cet examen précis, on a évalué 19 postes d’agents de police assermentés aux fins d’une reclassification en postes civils, notamment :

• inspecteur, planification et recherche (1);
• inspecteur, assurance de la qualité (1);
• agent, coordonnateur en santé et sécurité (1);
• agent, Système d’analyse des liens entre les crimes de violence (SALVAC) (1);
• agent, services de documentation (3);
• agent, coordonnateur de l’aiguillage des jeunes (1);
• agent, renseignement et vie privée (1);
• agent, unité d’analyse de la criminalité (4);
• agent, analyste de district (4);
• agent, analyste – vol qualifié/voies de fait (1);
• agent, analyse de déclaration (1).

On a estimé que ces changements de personnel pourraient mener à des économies annuelles d’environ 578 396 $ pour ces fonctions. Plusieurs années après l’examen, deux surintendants chargés de la gestion des installations et du parc automobile avaient été remplacés par un civil, et plusieurs civils avaient été embauchés dans des postes d’aide-enquêteur pour appuyer directement le modèle de gestion des dossiers d’importance et les processus de communication de renseignements aux tribunaux (p. ex. création de trousses de communication électronique en vue des comparutions devant les tribunaux).

On a aussi demandé aux répondants des services de police de justifier pourquoi ils avaient remplacé des agents de police assermentés par des civils. Parmi les explications fournies, mentionnons des coûts inférieurs; plus de compétences spécialisées et d’expérience dans le domaine pertinent; une continuité accrue, puisque les civils ne font pas l’objet d’une rotation de postes régulière au sein de l’organisation; et la possession d’une expertise assurant une durabilité à long terme dans les secteurs opérationnels respectifs. L’un des répondants a formulé le commentaire suivant :

[TRADUCTION] La principale question à se poser au moment d’embaucher des civils ou des agents assermentés est la suivante : le poste en question est-il un poste policier ou non? On déterminera si un poste doit être comblé par un agent de police en fonction des critères suivants : besoins législatifs/juridiques, recours aux pouvoirs policiers spécialisés, recours à la force, sécurité du milieu de travail, connaissances spéciales, crédibilité de l’intervention policière, rendement supérieur offert par un agent de police et attentes de la collectivité quant à l’exécution de la fonction en question par un agent de police.

En ce qui a trait aux coûts précis associés aux civils, deux cadres ont mentionné que les civils qui travaillaient dans les domaines liés au 911 et aux communications ainsi que les civils occupant des postes de direction avaient besoin de beaucoup de formation. Un autre répondant a mentionné que les coûts de formation des civils représentaient environ 35 % du budget de formation, soit 900 000 $ par année. Cependant, un autre répondant a mentionné que peu de formation était requise pour la majeure partie du personnel civil affecté à des rôles administratifs.

Coûts et avantages liés aux employés civils

L’annexe A présente un aperçu des commentaires détaillés des cadres. Plusieurs thèmes majeurs ressortent de l’analyse :

• les principaux avantages liés à l’embauche de civils sont la rentabilité et les économies salariales;
• la réduction des besoins en matière de formation et les économies connexes sont un avantage important, puisque de nombreux civils sont embauchés en raison de leur formation spécialisée et qu’ils ont besoin de peu de formation supplémentaire, voire aucune;
• le recours à des civils permet aux agents de police de retourner à leurs fonctions policières régulières;
• les civils ont tendance à occuper un même poste pendant la majeure partie de leur carrière;
• comme un répondant l’a souligné, les civils voient souvent les problèmes ou les situations d’un point de vue différent de celui d’un agent de police.

Ces thèmes formulés par les cadres policiers portent principalement sur le fait que les civils sont une ressource utile pour les services de police puisqu’ils s’acquittent de divers rôles et responsabilités d’une façon économique. Cependant, plusieurs répondants ont souligné que les économies précises associées à la civilarisation de certains postes s’accompagnaient la plupart du temps de la réaffectation du personnel assermenté à d’autres fonctions au sein de l’organisation et qu’il n’y avait donc pas d’économies générales, et peut-être même qu’on assistait à des augmentations des coûts, puisque de nouveaux employés civils venaient s’ajouter à l’effectif.

Plusieurs répondants ont souligné que les civils affichaient un taux de roulement inférieur, possédaient des compétences précises et avaient un lien plus étroit avec les milieux professionnels externes que les agents assermentés.

Un commentaire formulé par un cadre policier sur les avantages de la civilarisation est représentatif des points de vue des autres cadres :

[TRADUCTION] [L]es salaires et les avantages sociaux des agents assermentés sont habituellement supérieurs à ceux des membres civils. Par exemple, un sergent responsable de la planification aurait touché 113 312,88 $ par année, tandis que l’échelle salariale actuelle des gestionnaires de la planification va de 84 788 $ à 99 625 $ par année. Le sergent aurait travaillé moins d’heures, et quelqu’un aurait dû le remplacer en son absence. Le gestionnaire civil n’a pas d’heure de dîner rémunérée et ne reçoit pas d’indemnités d’habillement ni d’autres avantages fournis au titre de la convention collective des membres assermentés.

De plus, un sergent aurait reçu une indemnité d’habillement et aurait dû suivre une formation policière annuelle (p. ex. sur le recours à la force). Un enjeu digne de mention ressortant l’analyse des données qualitatives est que les répondants mettaient davantage l’accent sur la spécialisation et l’expertise définies des civils.

Les répondants des grands services de police ont mentionné les avantages suivants de la civilarisation : économies, civils qui possèdent déjà l’expertise requise, réduction des coûts de formation, capacité de réaffecter les agents assermentés à des tâches de patrouille ou à d’autres fonctions policières fondamentales et embauche de civils dans des postes précis sans qu’on ne s’attende à ce qu’ils assument d’autres fonctions. Le fait que l’embauche de civils permet de réaffecter des agents de police assermentés à leurs principales fonctions, soit le travail policier sur le terrain, a été moins souvent mentionné que le fait que les civils étaient embauchés en raison de leurs compétences spécialisées ou techniques.

Défis liés à l'intégration d'employés civils au sein des services de police

L’annexe A contient les commentaires détaillés des répondants au sujet des défis liés à l’intégration des civils dans leur service. Bon nombre des commentaires formulés par les répondants sont fortement soutenus par la littérature (Guyot, 1979; Loveday, 2007; Bentley, 2013). On peut regrouper les réponses comme suit :

• acceptation limitée des civils qui s’acquittent de fonctions qui relevaient des agents de police assermentés (p. ex. problèmes liés à la culture organisationnelle et besoin de surmonter l’incidence sur la socialisation avec les policiers);
• conventions collectives qui ne permettent pas facilement que des civils remplacent des agents assermentés dans certains postes;
• associations de police qui s’opposent à l’embauche de civils;
• les chefs de police qui ont une plus grande marge de manœuvre (p. ex. pour déterminer les heures de travail et les horaires par quarts) en embauchant des civils à forfait pour une durée déterminée, avec peu ou pas d’avantages sociaux et de possibilités d’avancement et peu ou pas d’ancienneté. Ils ne bénéficient pas non plus des avantages syndicaux.

Dans certaines des entrevues de suivi, des cadres policiers ont souligné les difficultés des organismes à embaucher des personnes très instruites ou qualifiées. L’une des raisons données est que, même si les salaires et les avantages sociaux peuvent être intéressants, la mobilité est réduite, et il y a peu d’occasions d’enrichissement des tâches pour ces personnes au sein des organisations de police. Il est également difficile pour les civils qui œuvrent au sein des organisations de police d’acquérir le respect des agents de police assermentés. Un cadre policier a souligné que ces personnes partent habituellement après quelques années parce qu’un autre service de police leur offre un poste de plus haut niveau ou parce qu’elles trouvent du travail en dehors du domaine policier. En outre, les cadres ont mentionné d’autres défis liés à l’intégration de civils : la culture policière, l’opposition des associations de police à la civilarisation de certains postes et la perception selon laquelle les civils ne comprennent pas totalement les « subtilités » des fonctions policières.

Parmi les autres commentaires formulés, mentionnons les possibilités d’avancement limitées des civils et leur taux de maintien en poste et le besoin de s’occuper d’enjeux liés au mentorat et à l’encadrement lorsqu’un superviseur direct est un agent assermenté. Un répondant a laissé entendre que le processus de recrutement n’est pas ajusté au moment d’embaucher des civils, surtout dans le cas des postes exigeant un ensemble de compétences très recherchées. Un autre a déclaré que les syndicats policiers sont souvent réfractaires à l’embauche de civils puisque cela réduit les possibilités d’emploi des membres assermentés.

Un répondant a mentionné l’enjeu d’un faufilement des syndicats civils. Dans de telles situations, les services de police ont cerné de nouveaux postes civils similaires, voire identiques, à des postes dont s’acquittent des agents de police assermentés. Une fois le poste créé, le syndicat représentant les civils peut déposer un grief et faire valoir que tous les postes assermentés actuels qui sont similaires ou identiques au poste en question devraient être civilarisés. Le syndicat peut aussi faire valoir que la création de rôles civils précis peut prouver que d’autres rôles associés à une fonction ou à des responsabilités similaires devraient être civilarisés.

Agents de police assermentés occupant des postes civils

Dans une question de suivi, on a demandé aux cadres policiers de cerner les défis associés aux postes civils occupés par des agents de police assermentés. Le détail de leurs réponses figure à l’annexe A. En général, les répondants ont indiqué que c’est principalement en raison du devoir de prendre des mesures d’adaptation que des agents de police assermentés sont affectés à des postes civils. Néanmoins, il a été souligné dans le cadre d’une entrevue de suivi que, même si les services de police ont l’obligation de prendre des mesures d’adaptation à l’égard d’un agent de police assermenté, dans de nombreux cas, les conventions collectives interdisent l’affectation d’un agent de police assermenté à un poste civil. Toutefois, plusieurs répondants ont souligné que les agents de police assermentés peuvent être affectés à des tâches civiles en raison de la prise de mesures d’adaptation à l’égard des agents ayant une invalidité (y compris ceux ayant des troubles causés par le stress) ou des restrictions d’ordre médical les empêchant d’accomplir l’ensemble de leurs tâches. L’affectation d’un agent de police assermenté à un poste qui peut être considéré comme de nature civile doit être temporaire, soit jusqu’à ce que l’agent puisse reprendre ses fonctions^Footnote19. Dans les petites organisations de police, cela devient un défi important. Dans la plupart des cas, les agents de police sont réaffectés à des tâches légères ou modifiées (p. ex. réaliser un examen de dossiers), qui ne sont habituellement pas définies comme faisant partie de postes civils.

Les entrevues ont aussi permis de constater que les associations ou les syndicats représentant des civils peuvent soulever des préoccupations au sujet de cette pratique. Un cadre policier a indiqué qu’une exception spéciale avait été accordée dans une situation où un agent de police blessé avait pu conserver un poste civil grâce à l’accord du syndicat de la police et de la commission des services policiers. Les agents de police assermentés peuvent aussi être réaffectés à des tâches civiles s’ils sont suspendus ou font l’objet d’une enquête. Dans le cadre d’entrevues de suivi, certains cadres policiers ont déclaré qu’ils étaient en désaccord avec cette politique, mais qu’elle figurait dans leur entente avec leur association de police. Un répondant a fait remarquer que le recours à des agents de police assermentés dans des postes civils peut nuire au moral des civils, puisque les agents de police assermentés peuvent se sentir moins engagés et moins motivés lorsqu’ils s’acquittent de tâches liées au travail dans le rôle civil.

Un membre de la haute direction d’un service de police a souligné durant une entrevue de suivi qu’on a abordé la question des agents de police assermentés qui, en raison de la prise de mesures d’adaptation, occupent un poste civil dans la décision Hamilton Police Association c. Hamilton Police Services Board, 2005^Footnote20. Ce dossier concernait une demande de contrôle judiciaire dans le cadre de laquelle un arbitre a rejeté le grief d’une association de police. La question à trancher consistait à déterminer si l’arbitre avait agi de façon inappropriée ou déraisonnable en concluant que la commission des services policiers de la région de Hamilton pouvait prendre des mesures d’adaptation à l’égard d’agents en uniforme devenus invalides en les affectant à des postes au sein du service des communications, qui relevaient d’une convention collective civile. Les juges saisis ont annulé la décision de l’arbitre et conclu que le Hamilton Police Services Board devait rétablir les agents de police dans leurs fonctions en uniforme. À la lumière de cette décision, les services de police affectent les agents de police assermentés qui sont infirmes ou inaptes à s’acquitter de leurs tâches sur le terrain à des projets spéciaux ou à des tâches modifiées au lieu de les muter à des postes civils.

Commentaires généraux liés au sondage

On a demandé aux cadres policiers s’ils prévoyaient accroître la proportion d’employés civils. Des chefs des petits services de police, quatre ont laissé entendre qu’ils n’avaient pas de plan à cet égard, tandis qu’un autre semblait procéder actuellement à un examen et que deux autres services ont laissé entendre qu’ils envisageaient de réaliser un tel examen.

Certains cadres policiers des services de police moyens ont laissé entendre que les civils allaient continuer à exercer des fonctions similaires à celles des agents de police assermentés. Un cadre policier a fait observer que ce ne serait pas possible d’accroître le nombre de civils, puisque les postes assermentés sont protégés au titre d’une convention collective.

Parmi les répondants des grands services de police, un cadre a indiqué que son service n’envisageait pas d’ajouter des postes civils, tandis que deux ont laissé entendre qu’ils prévoyaient accroître le nombre de civils. Un répondant a indiqué que, dans le plan opérationnel proposé pour 2016-2018, on demande 191 nouveaux postes d’agents assermentés et 120,5 nouveaux postes non assermentés.

On a aussi demandé aux répondants de formuler quelques observations finales. Un répondant d’un service de police moyen a mentionné que le gouvernement devrait fournir des mesures incitatives touchant l’embauche de personnel civil, surtout en période d’austérité, puisque ce sont habituellement les postes civils qui sont supprimés en premier – des pratiques qui ont été observées au R.‑U. et aux É.‑U. Un autre cadre policier a souligné que la sécurité dans les tribunaux devrait être une responsabilité provinciale et non une fonction dont s’acquittent les services policiers municipaux. Ainsi, la province pourrait déterminer si elle veut que des civils ou des agents assermentés travaillent dans les tribunaux.

Plusieurs cadres policiers ont fait valoir que la civilarisation n’entraîne pas nécessairement une réduction des coûts des services de police. Même si, dans la plupart des cas, un poste civil coûte moins cher en salaire et en avantages sociaux, il peut devenir plus coûteux de maintenir en poste durant une longue période un civil qui a un niveau de scolarité très élevé ou qui est hautement qualifié. Les répondants ont aussi souligné que la civilarisation n’entraîne pas nécessairement des économies budgétaires générales parce que toutes les réductions de coût potentielles découlant de l’embauche de civils peuvent simplement être réaffectées dans d’autres secteurs plus coûteux (p. ex. nouvel équipement). Un cadre a résumé la question de la façon suivante : « Le coût d’embauche d’un agent assermenté est parfois une solution de rechange moins dispendieuse selon le poste. » Un autre a mentionné qu’un chef de police qui réalise des réductions budgétaires en embauchant des civils pourrait se retrouver avec un budget réduit au cours des années suivantes. De plus, un autre répondant a mentionné que les commissions de police ne comprennent pas nécessairement le rôle de la civilarisation. Dans certains cas, elles considèrent le nombre d’agents de police assermentés comme une nécessité, estimant que les membres de la collectivité veulent voir plus d’agents sur le terrain.

Discussion

Avantages quantitatifs du processus de civilarisation des services de police

Dans le domaine de l’administration, l’examen de la littérature et l’analyse des résultats du sondage donnent à penser qu’il peut y avoir au moins des économies hypothétiques quand des civils remplacent des agents assermentés dans certains rôles organisationnels. Cependant, les économies varient beaucoup au sein même de cette catégorie organisationnelle. L’examen de la littérature et les résultats des sondages et des entrevues de suivi révèlent que la plupart des employés civils occupent des postes traditionnels de soutien administratif. Ces postes sont des postes de débutant qui exigent habituellement une formation limitée ou peu de connaissances spécialisées. Si ces employés civils ont besoin de connaissances supplémentaires ou de mettre à niveau leurs compétences spécialisées, les services de police fournissent habituellement la formation requise. Ces civils sont visés par une convention collective qui offre une échelle salariale moins élevée que celle des agents de police assermentés (p.ex., dans un service interrogé, un gendarme de première classe touche un salaire de 83 000 $ alors qu’un agent communautaire civil touche 57 250 $).

La littérature examinée et les renseignements tirés des sondages montrent que le fait de remplacer des agents de police assermentés dans ces rôles de soutien administratif par du personnel civil pourrait entraîner des économies. L’examen opérationnel d’un service de police a révélé que le remplacement d’un agent de police assermenté par un civil a permis de faire des économies de 27 900 $. Le salaire et les avantages sociaux d’un agent de police assermenté s’élèvent à103 000 $, comparativement au salaire et aux avantages sociaux d’un civil, qui s’élèvent à 75 100 $, ce qui représente des économies de 27 900 $). Griffiths et Pollard (2013) montrent aussi que le Service de police de Winnipeg économiserait environ 1 543 500 $ par année en convertissant 55 postes d’agents assermentés en postes civils. Cependant, si les effectifs assermentés restent les mêmes ou sont augmentés, comme cela est souvent le cas, ces économies hypothétiques ne se matérialiseront pas, puisque les postes civils sont simplement ajoutés aux postes déjà en place.

Cependant, dans le cas des civils qui ne sont pas visés^Footnote21, les échelles salariales peuvent dépasser celles des agents assermentés qui assument ces rôles. Dans de nombreux cas, ces personnes possèdent une expertise ou une spécialisation (p. ex. finances, ressources humaines ou technologies de l’information) qui exige des salaires concurrentiels comparativement à ceux offerts dans le secteur privé. Les civils qui occupent des postes de cadres supérieurs au sein de l’administration occupent des postes de gestion spécialisés et techniques qui peuvent aussi être associés à un salaire plus élevé, à de meilleurs avantages sociaux et à un statut supérieur au sein de l’organisation que les postes administratifs civils traditionnels. Par conséquent, le remplacement d’agents de police par des civils dans ces postes pourrait ne pas entraîner d’économies de coût directes. Toutefois, une fois que des employés civils sont embauchés, ils occupent généralement le même poste longtemps et sont rarement promus ou mutés, ce qui réduit les coûts en ressources humaines et les pertes en efficacité liées à l’attrition.

Dans les catégories services en uniforme et soutien aux enquêtes, tant la littérature examinée que les renseignements tirés des sondages et des entrevues révèlent que la civilarisation n’a peut-être pas atteint son plein potentiel dans de nombreuses organisations. Les données recueillies et analysées dans le cadre de la présente étude révèlent que certains employés civils sont utilisés pour s’acquitter de fonctions précises, comme les relations et la liaison avec les collectivités et le soutien aux enquêtes criminelles. Cependant, la plus grande partie de ces fonctions, particulièrement en ce qui concerne les services aux collectivités, sont encore effectuées par le personnel assermenté. Il semble que l’embauche de civils dans ces domaines peut entraîner certaines économies potentielles.

Les civils sont embauchés pour répondre à deux besoins organisationnels différents : 1) pour soutenir les agents de police assermentés en leur permettant de consacrer le plus de temps possible à l’exercice de leurs fonctions principales, comme intervenir en cas d’urgence et participer à des enquêtes criminelles; et 2) fournir de nouvelles connaissances et compétences qui ne sont pas directement présentes dans les rangs des agents de police assermentés. Dans certains cas, il peut être plus rentable d’embaucher des civils pour pourvoir ces postes. Par exemple, les résultats du sondage contiennent un exemple d’une situation où un sergent responsable de la planification touchait 113 312,88 $ par année, tandis que le salaire annuel du gestionnaire de la planification du service se trouvait dans la fourchette de 84 788 $ à 99 625 $. Non seulement le sergent aurait gagné plus, mais il aurait travaillé moins d’heures, et quelqu’un aurait dû le remplacer en son absence. De plus, le gestionnaire civil n’a pas d’heure de dîner rémunérée ni ne reçoit d’indemnités d’habillement ni d’autres avantages fournis au titre de la convention collective des membres assermentés. Comme il s’agit d’une très vaste catégorie d’emplois (p. ex. du répartiteur du 911 au conseiller juridique pour l’ensemble d’un service), certains postes civils peuvent être assortis d’une indemnisation moindre, ce qui n’est pas le cas pour d’autres. Il suffit de dire que la littérature et les renseignements tirés des sondages révèlent que la question de savoir s’il y a des économies à faire pour les services de police dépend des compétences et de l’expertise requises et de toute modification possible de la taille de l’effectif d’agents assermentés.

Dans l’ensemble, la rémunération diffère au sein des services de police en fonction des différents ordres de gouvernement représentés (gouvernement fédéral ou provincial ou administration régionale ou municipale), de la taille (petits services, services moyens ou grands services), de l’emplacement des services (p. ex. municipalités comme Toronto, où la rémunération est plus élevée que dans une petite ville des Prairies) et de la réussite relative des associations professionnelles respectives qui négocient les contrats. Puisque les coûts directs sont difficiles à quantifier de façon générale, il est préférable d’analyser les coûts et les avantages de la civilarisation dans chaque administration séparément.

Certaines répercussions de la civilarisation sur les services de police, présentées ci-dessous dans les exemples de descriptions d’emploi provenant de divers services de police non identifiés, peuvent être associées aux quatre catégories suivantes : administration, services en uniforme, soutien aux enquêtes et services spécialisés. Elles comprennent toutes des exemples où les cadres policiers ont converti des postes d’agents assermentés en postes civils prétendument dans le but de réaliser des économies. En plus des limites énoncées plus tôt dans le présent rapport, il est à noter que les exemples choisis reposent sur les renseignements très limités fournis par les services de police. De plus, les avantages économiques sont propres à chaque organisation policière, ce qui fait en sorte qu’il est difficile d’évaluer si les autres services de police ont obtenu des résultats comparables.

Administration

Agent de formation – Dans ce service de police en particulier, un caporal est affecté aux Ressources humaines en tant qu’agent de formation; il relève du sous-officier responsable de la formation et du perfectionnement et il doit offrir un soutien administratif à l’unité de formation et de perfectionnement du service. Le salaire annuel et les avantages sociaux du caporal s’élèvent à 129 400 $. La plus grande partie des responsabilités de cette personne sont de nature administrative : coordonner la formation au Collège canadien de police, planifier les formations par modules, préparer les voyages pour les employés qui participent à des formations à l’extérieur de la ville et tenir à jour les dossiers relatifs aux employés et aux formateurs. L’agent de formation aide aussi à passer des agents de police en entrevue dans le cadre de la politique de mutation et de rotation. Puisque ce poste est essentiellement de nature administrative, il n’est pas nécessaire qu’il soit comblé par un agent de police.

Le poste civil portera le titre de coordonnateur de la formation (non visé). Le salaire et les avantages sociaux pour cet emploi s’élèvent à 107 000 $. Les économies réalisées par la civilarisation de ce poste totalisent 22 400 $.

Gestionnaire des ressources humaines – Dans ce service de police, l’inspecteur responsable des ressources humaines est en charge du recrutement, du programme d’aide aux employés et à la famille, du programme de Santé et sécurité au travail, de la formation et du perfectionnement, des armes à feu/de l’armurerie, du programme de mieux-être et du polygraphe. Ce service de police a eu un gestionnaire des ressources humaines civil du milieu des années 1980 jusqu’en 2003, moment où ce poste a été reclassifié comme poste d’inspecteur. Les deux principales préoccupations soulevées par ce changement sont le roulement important des inspecteurs, ce qui a mené à un changement de gestionnaire environ tous les deux ans, et le fait qu’aucune compétence particulière n’est exigée des inspecteurs pour s’acquitter de ce rôle. Le salaire d’un inspecteur s’élève à 193 400 $, tandis que celui d’un gestionnaire des ressources humaines s’élève à 138 000 $, ce qui représente une économie annuelle de 55 400 $.

Services en uniforme

Agent de sécurité dans la collectivité – Ce service de police suggère de recruter quatre agents de sécurité dans la collectivité à un salaire dont l’échelle varie entre 44 445 $ et 58 966 $ chacun (avantages sociaux compris). Les autres coûts comprennent de l’équipement pour une valeur de 5 952 $; un coût en capital de 93 000 $ pour l’achat de deux véhicules, en plus des coûts annuels continus de 27 200 $ (c’est‑à‑dire pour l’entretien et la valeur résiduelle des véhicules); quatre bicyclettes (2 500 $); des frais de formation (1 700 $); des frais administratifs liés à l’embauche des quatre ASC, p. ex. l’enquête de sécurité (9 200 $); et de l’équipement informatique, p. ex. les frais associés à des licences (10 000 $). On présume qu’un ASC remplacera un gendarme de quatrième classe à un salaire annuel de 75 376 $. On présume aussi que l’affectation des ASC à des événements ou à des incidents qui demandent de faire des heures supplémentaires peut contrebalancer les économies réalisées en heures supplémentaires qui auraient été utilisées pour que des membres réguliers de la police ou des civils contractuels soient affectés à ces événements. On présume aussi que les ASC seront payés au salaire maximal de 58 966 $, ce qui représente une économie en salaires de 16 410 $, comparativement à l’embauche d’un gendarme de quatrième classe. Les frais liés à la formation et à l’équipement seraient les mêmes. Dans ces circonstances, les cadres policiers devraient se demander si les économies de 16 410 $ représentent réellement des économies, étant donné qu’ils peuvent recruter des agents de police qui ont un statut d’agent de la paix et qui peuvent s’acquitter de toutes les fonctions d’un ASC en plus de leur emploi à titre d’agents assermentés. Comme l’a dit un des cadres policiers : « Embaucher un agent de police non assermenté et économiser moins de 20 000 $ par personne peut ne pas être une très bonne affaire, car en cas de problèmes ou de préoccupations, je peux toujours envoyer un agent de police assermenté. »

Gendarme spécial pour la détention – Dans ce service de police, les ressources suivantes sont affectées à la détention pour chaque quart de travail : un sergent (au salaire annuel de 137 400 $), quatre caporaux (pour un salaire annuel total de 517 400 $), un gendarme spécial (civil) (à un salaire annuel de 114 500 $) et une surveillante (employée civile occasionnelle à un salaire de 19,57 $ l’heure). Les salaires et les traitements du personnel qui travaille dans le secteur de la détention totalisent 769 300 $. Les gendarmes spéciaux sont responsables d’inscrire les prisonniers en détention au moyen d’un programme informatique spécialisé et de rédiger tous les documents relatifs à la mise en liberté judiciaire et les documents d’information relatifs à la première comparution au tribunal au moyen d’un programme informatique judiciaire spécialisé. Les deux logiciels exigent du gendarme spécial qu’il suive une formation assez longue et qu’il les utilise de façon constante afin de continuer à les maîtriser. Le poste de gendarme spécial sert à compléter le processus de recrutement, puisque les recrues qui ne sont pas encore tout à fait prêtes à aller au Collège de police ou qui ont besoin de plus de temps pour satisfaire à toutes les exigences d’embauche sont affectées temporairement au personnel de la détention jusqu’à ce qu’elles soient prêtes à entrer au Collège de police. Les admissions au Collège de police ont lieu deux fois par an. Par conséquent, le personnel de la détention forme et encadre continuellement les gendarmes spéciaux mutés à l’unité de détention pour les voir quitter l’unité au bout de quatre ou de huit mois, selon le processus de recrutement.

Après examen des unités de détention de plusieurs autres services de police, il a été recommandé de transformer les quatre postes de caporaux en postes de gendarmes spéciaux à long terme (dont les salaires annuels totalisent 343 500 $). Cette conversion de postes représente une économie totale de 425 800 $. Cela a permis au service de police de réaffecter les quatre caporaux au service de première ligne. La création d’une nouvelle classification de gendarme spécial, qui ne ferait pas l’objet d’une entrée systématique au Collège de police, permettrait au personnel formé de rester au sein de l’unité de détention.

Soutien aux enquêtes

Analyste de la criminalité – Dans cet exemple, le service de police prévoit embaucher un analyste de la criminalité pour remplacer un sergent. L’échelle salariale annuelle pour un analyste de la criminalité va de 50 000 $ à 70 000 $, avantages sociaux compris. L’analyste de la criminalité remplacerait le poste de sergent, dont le salaire annuel est de 130 290 $ et comprend des avantages sociaux d’une valeur de 18 931 $. Dans ce cas particulier, tout comme dans d’autres services de police de petite ou de moyenne taille, le salaire des employés civils qui travaillent au sein de services de police est payé par le gouvernement municipal. Si l’on suppose qu’une personne est embauchée au bas de l’échelle salariale, les économies pourraient être d’environ 60 290 $ pour la première année. On présume aussi qu’il y aura des frais de formation d’environ 1 700 $ pendant la première année (p. ex. système d’information graphique et autres formations liées à l’informatique). Les autres frais comprennent l’espace de bureau, les ordinateurs (p. ex. les frais de licences) et la certification continue (p. ex. les frais d’adhésion à une association professionnelle). Compte tenu des renseignements fournis, on présume qu’il est possible de faire des économies en recrutant des employés civils dans ce domaine spécialisé. Des économies supplémentaires pourraient être réalisées si la recrue n’a pas besoin de formation, que le recours à la force et aux armes à feu et les compétences en matière de premiers soins n’ont pas besoin d’être réévalués chaque année et qu’elle n’a pas besoin d’indemnité pour un uniforme et des bottes. On présume en outre que ce nouveau poste entraînera des gains d’efficacité sur le plan de l’analyse de l’information. L’analyste de la criminalité sera maintenu en poste et ne sera pas promu ni muté à un autre emploi au sein de l’organisation policière. Ces économies, cependant, ne se traduiront pas en économies nettes dans le budget global de la police.

Technicien du Système automatisé d'identification dactyloscopique (SAID) – Le technicien du SAID est un gendarme dont le salaire et les avantages sociaux s’élèvent à 103 000 $. Le travail, qui est actuellement fait par un agent de police, comporte essentiellement des tâches administratives; toute tâche liée au volet « enquête » de la dactylotechnie sera laissée au personnel de l’Identité judiciaire. Ce poste est devenu un poste civil, dont la rémunération et les avantages sociaux totalisent 75 100 $. Les économies réalisées par la civilarisation de ce poste s’élèvent à 27 900 $.

Services spéciaux

Gardien de biens – Le service de police particulier dans cet exemple a entrepris d’embaucher des « gardiens de biens » pour traiter les biens et les preuves recueillis par les agents assermentés. Les agents de police ont passé environ 6 969 heures en 2009 à consigner des renseignements dans leur système informatique pour enregistrer les biens et les preuves. Cela équivaut à 262 313 $ en salaires. Le coût pour embaucher cinq gardiens de biens au sein de l’organisation policière s’élève à 45 170 $ chacun, soit un total de 225 850 $. Ces nouveaux postes nécessiteront aussi de l’équipement informatique et de l’équipement de bureau ainsi qu’un véhicule, pour un total de 306 675 $. On présume que l’embauche de gardiens de biens entraînera des gains d’efficacité pour l’organisation. Dans ce domaine particulier, des préoccupations ont été soulevées à l’égard de la continuité des preuves, de la diminution du nombre d’erreurs dans la manipulation et l’entreposage des biens et des preuves et de la réduction au minimum du nombre de poursuites pour manipulation inadéquate de biens et de preuves.

Agent des services aux tribunaux – Le service de police concerné dans cet exemple a procédé à une analyse des salaires et des traitements ainsi que des avantages sociaux des postes civils comparativement à ceux des agents assermentés qui offrent des services aux tribunaux. En tout, on compte sept membres qui font la prestation de services aux tribunaux : un sergent dont le salaire annuel est de 132 429 $, deux gendarmes dont le salaire annuel est de 121 859 $, deux gendarmes civils spéciaux dont le salaire est de 105 076 $ et deux gendarmes spéciaux à temps partiel dont les salaires annuels s’élèvent à 41 046 $. Cela totalise 400 410 $ en salaires et en avantages sociaux. À la lumière d’une analyse des salaires et des avantages sociaux, la sécurité du tribunal a été affectée à un gendarme spécial, dont le salaire annuel s’élève à 53 538 $ et à six gendarmes spéciaux à temps partiel, dont les salaires totalisent 123 138 $. Le total de ces salaires s’élève à 176 676 $ et représente des économies de 223 734 $. Dans le cadre de la réaffectation des ressources qui a été entreprise, un sergent est devenu le superviseur du tribunal, un gendarme régulier a été promu au grade de sergent et un autre a donné sa démission. Les économies réalisées dans ce cas précis semblent découler du retrait des gendarmes réguliers de ces fonctions et de leur remplacement par des gendarmes spéciaux travaillant à temps plein ou à temps partiel. Ces économies peuvent cependant être contrebalancées à l’échelle de l’organisation par le coût continu de ces agents réaffectés, en plus des nouveaux coûts entraînés par l’embauche de membres civils.

Pour conclure la présente analyse des descriptions d’emplois qui s’inscrivent dans les principales catégories organisationnelles prises en compte, on peut conclure qu’il peut y avoir certains avantages économiques à embaucher des civils dans ces domaines pour certains services de police. Toutefois, un examen des données budgétaires des services de police mentionnés dans les exemples précédents ne semble révéler aucune économie nette pour l’ensemble du budget de la police. La civilarisation ne semble pas réellement avoir eu pour effet d’éliminer des postes d’agents assermentés. Il semble plutôt se produire une réaffectation de ceux-ci aux services de première ligne et à d’autres fonctions. Même si on peut faire valoir que la civilarisation a permis de limiter les hausses budgétaires, les économies nettes réelles n’étaient pas claires. En effet, toute économie présumée entraînée par la civilarisation peut avoir été dépensée ailleurs au sein des services de police (p. ex. pour mettre des systèmes informatiques à niveau). D’ailleurs, les budgets relatifs aux services policiers examinés sont passés de 1,7 % à 5,3 % au cours de la période où des employés civils ont été recrutés.

Avantages qualitatifs de la civilarisation des services de police

Dans les domaines de l’administration, des services en uniforme, de l’aide aux enquêtes et du soutien spécialisé, l’analyse de la littérature et l’examen des renseignements tirés des réponses au sondage et des entrevues révèlent que l’utilisation de civils accroît l’efficience, réduit les coûts liés à ces fonctions précises et permet aux agents de police assermentés, du moins, en principe, d’être réaffectés à des fonctions policières de base. La littérature a aussi révélé que, lorsque des civils qui possèdent des compétences spécialisées ou une expertise travaillent en collaboration avec des agents de police assermentés et des détectives dans le cadre d’enquêtes criminelles, on peut améliorer le rendement de l’organisation. Par exemple, une étude réalisée par la NPIA (2010) a révélé que, au sein d’un service de police du R.-U., entre la mise en œuvre de cette approche et l’achèvement du rapport d’évaluation, l’adoption d’une approche d’équipe mixte (civils et agents assermentés) avait permis d’augmenter l’efficience des équipes d’enquête criminelle de 42 % et avait réduit le temps pour enquêter sur les crimes non détectés de 47 à 36 jours. De plus, la NPIA a constaté que le respect des délais d’intervention ciblés pour les situations d’urgence avait augmenté, passant de 76 à 81 %. Les résultats du sondage de la présente étude indiquent aussi que les civils peuvent accroître la rentabilité en permettant à l’administration policière d’adapter l’horaire des civils en fonction de la charge de travail.

De plus, les postes civils techniques ou spécialisés peuvent accroître la rentabilité au sein des organisations de police puisque celles-ci embauchent des employés qui ont des compétences et des connaissances précises, qui ont besoin de peu de formation et qui sont susceptibles d’être mutés et déplacés moins souvent au sein de l’organisation, situations qui entraîneraient des coûts supplémentaires.

En ce qui a trait à l’engagement communautaire, une analyse des résultats du sondage et des entrevues révèle que certains services de police, y compris des services de police des Premières Nations, embauchent des civils pour réaliser des activités d’engagement communautaire. Même si les agents de police des bandes sont utilisés depuis les années 1960 dans les Premières Nations, les générations subséquentes d’employés comprennent maintenant des gardiens de la paix et des agents de sécurité communautaires. En plus d’appliquer des règlements administratifs locaux sur les territoires des Premières Nations, ces agents assurent la liaison entre les Autochtones et la police. Dans le cadre des entrevues de suivi, certains des répondants ont mentionné que les services de police ont utilisé des postes d’agents communautaires pour tisser des liens avec des groupes ethnoculturels qui sont sous-représentés parmi le personnel assermenté et qui peuvent être méfiants ou craintifs à l’égard de la police.

Dans certains cas, on utilise les agents des services communautaires pour appliquer les règlements administratifs locaux et sur la circulation. En Saskatchewan, par exemple, la province a mis en place un programme d’agents de sécurité communautaire en 2014 dans le cadre duquel du personnel civil en uniforme, qui patrouille parfois dans des véhicules identifiés, travaille de pair avec des agents de police assermentés. Au R.-U., le Home Office a mis en place des ASPC, qui sont du personnel policier en uniforme possédant des pouvoirs limités de s’acquitter de certaines tâches qui revenaient précédemment uniquement aux agents assermentés. Les agents des services communautaires en uniforme dans de nombreuses administrations américaines s’acquittent aussi de tâches similaires, y compris produire des rapports de police, appliquer les règlements municipaux (p. ex. donner suite aux plaintes relatives au bruit) et soutenir les agents assermentés dans le cadre d’urgence, comme des accidents de la circulation.

Défis associés à la civilarisation des services de police

La pratique de placer des agents de police assermentés dans des postes civils en raison d’une blessure physique ou psychologique ou toute autre limitation semble en baisse. Les lois provinciales obligent les services de police au Canada à prendre des mesures d’adaptation à l’égard des agents de police assermentés. Cette position a aussi été confirmée dans la décision Hamilton Police Association c. Hamilton Police Services Board^Footnote22, dans laquelle la Cour de justice de l’Ontario a conclu qu’un agent de police qui était blessé devait être réaffecté à un poste en uniforme. Lorsque des mesures d’adaptation sont prises, la plupart des services de police affectent l’agent de police visé à des tâches modifiées ou à un projet spécial. De plus, bon nombre de conventions collectives civiles interdisent l’affectation d’un agent de police assermenté dans un poste civil.

En ce qui concerne la diminution des possibilités d’avancement pour les agents assermentés en raison de la civilarisation, l’examen de la littérature et l’analyse des réponses au sondage et aux entrevues de suivi n’ont pas produit de données probantes concluantes. Les résultats du sondage ont cependant permis de souligner que les agents de police assermentés sont parfois réticents à l’idée de travailler de pair avec des civils. Le défi souligné par l’examen de la littérature et les sondages est que les civils qui travaillent au sein des services de police ont des possibilités de promotion limitées, puisque la structure d’avancement actuelle des services de police avantage les agents assermentés.

Les analyses des résultats du sondage et des entrevues de suivi ont révélé que les civils qui travaillent au sein des organisations de police peuvent parfois être relégués au rôle d’employé « de seconde classe », qui ne sont pas toujours acceptés par les agents assermentés. La culture professionnelle policière peut entraîner un manque d’acceptation des employés qui sont perçus comme étant « incapables de comprendre les subtilités » du domaine policier. Il peut aussi y avoir une composante liée au sexe en ce qui a trait à l’acceptation des employés civils, puisqu’environ 79 % des agents de police assermentés canadiens et 43 % des employés civils sont des hommes, soit une différence de 36 %.

Conclusion

Les civils exercent depuis longtemps des fonctions au sein des organisations de police, comme la tenue de documents et du travail administratif qui n’exigent pas de pouvoirs policiers ni de compétences ou de formation spéciales. Plus récemment, des civils ont cependant commencé à occuper des postes de plus en plus importants et des postes de leadership et s’acquittent de tâches qui revenaient traditionnellement aux agents de police assermentés.

Au Canada, les civils qui travaillent au sein des organisations de police représentent environ 29 % du personnel policier total. Plus de la moitié (57 %) sont des femmes. Ces personnes sont habituellement visées par des contrats de travail différents et se trouvent en grande partie en périphérie de la culture professionnelle des agents de police assermentés.

Aux É.‑U., un nombre croissant de services de police emploie maintenant des civils dans des postes de commandement ou de supervision. De plus, il y a de plus en plus de rôles civils spécialisés, y compris des spécialistes en liaison communautaire, des techniciens en scène de crime, des analystes en criminalistique, des responsables de l’information du public (y compris des experts en médias sociaux) et des titulaires de postes de direction au sein des académies de formation.

Au R.-U., la civilarisation fait partie d’un processus gouvernemental à long terme visant à optimiser les ressources dans le secteur public. Le gouvernement offre diverses mesures incitatives de nature pécuniaire liées à l’embauche de civils, y compris dans des postes très rémunérés où des pouvoirs policiers ne sont pas requis. Dans le cadre de cette tendance à la civilarisation, le Home Office a créé le poste d’agent de soutien à la police communautaire (ASPC), soit des agents de police en uniforme ayant des pouvoirs limités qui s’acquittent d’un ensemble de tâches liées au maintien de l’ordre dont s’acquittaient précédemment des agents assermentés. Même s’il y a eu une augmentation importante du nombre d’ASPC après la mise en œuvre de l’initiative en 2002, un examen des statistiques policières du R.-U. donne à penser que les chefs de police ont préféré (ou ont dû) protéger les postes d’agents de police assermentés aux dépens des postes d’ASPC. Les services de police au R.-U. embauchent aussi directement des civils qui possèdent des compétences spécialisées (après une formation de 18 mois en gestion policière) dans des postes de surintendant.

Un examen de la littérature a révélé que les civils ont tendance à s’acquitter de rôles spécialisés plus efficacement que les agents de police assermentés embauchés et formés en tant que généralistes et qui passent ensuite d’une affectation à l’autre. Les civils peuvent aussi permettre des économies, surtout dans les cas où ils remplacent des agents de police qui s’acquittent de tâches non policières. De plus, puisque les agents de police sont habituellement affectés à différents postes spécialisés par rotation, leur remplaçant doit aussi être formé. Il faudrait tenir compte de ces coûts dans toute analyse coûts-avantages de la civilarisation. Cependant, ce qui est encore plus important, c’est que toute économie potentielle à l’échelle d’une organisation de police ne se concrétisera pas si la taille des effectifs assermentés reste la même en raison de réaffectations ou si, comme cela se produit souvent, elle continue de croître. En effet, les coûts policiers généraux peuvent augmenter si les coûts des postes civils s’ajoutent simplement au budget sans qu’il y ait de substitutions en tant que telles.

Les études policières actuelles ne font pas un recensement complet des coûts et des avantages de la civilarisation. Certaines études ont comparé les agents de police assermentés et les civils du point de vue du niveau de satisfaction ou d’insatisfaction au travail, du stress, de l’épuisement professionnel, de l’engagement à l’égard de l’organisation et de l’absentéisme. Ces études révèlent que le pourcentage d’employés civils qui souffrent de blessures physiques ou psychologiques est égal ou supérieur à celui des agents assermentés. Les taux d’épuisement professionnel et d’insatisfaction au travail parmi le personnel civil sont élevés. Il y a un certain nombre d’explications possibles pour ces problèmes. Les civils qui travaillent au sein des organisations de police se sentent souvent marginalisés, en partie en raison du fait qu’ils perçoivent que bon nombre d’agents de police assermentés considèrent le travail des civils comme ayant moins de valeur que le « vrai » travail policier. Ce sentiment de marginalisation peut être lié au fait qu’ils portent des vêtements civils et non les uniformes, les insignes et les badges que portent la plupart des agents de police assermentés (à l’exception de ceux qui travaillent en civil ou qui assument des rôles d’infiltration). Les civils peuvent aussi estimer ne pas être traités équitablement lorsqu’ils font le même travail qu’un agent assermenté, mais qu’ils sont beaucoup moins payés pour le faire.

Les civils sont confrontés à un certain nombre de défis supplémentaires lorsqu’ils travaillent au sein des services de police. La plupart d’entre eux bénéficient de possibilités de promotion limitées, puisque la structure de promotions actuelle des services de police a tendance à avantager les agents assermentés. De plus, il peut y avoir peu de possibilités de mutation latérale permettant un enrichissement des tâches ou de nouvelles expériences de travail, des éléments importants pour l’avancement professionnel des travailleurs. Cela peut à son tour entraîner de hauts taux de roulement parmi les civils. Ces taux élevés peuvent aussi découler du fait que les civils reçoivent un salaire inférieur à celui des agents de police assermentés, ou du fait que les civils qualifiés trouvent des emplois mieux rémunérés dans le secteur privé. Il y a aussi divers problèmes liés aux relations de travail et aux conventions collectives associées aux problèmes susmentionnés.

Un des arguments formulés est que la civilarisation n’a pas fonctionné dans certaines organisations de police en partie en raison du fait que les chefs de police veulent garder un grand nombre d’affectations peu risquées (pour l’organisation) à l’intention des agents, soit pour les récompenser, soit à titre temporaire lorsqu’un agent fait l’objet d’un examen disciplinaire ou qu’il a une maladie, une blessure ou des problèmes de stress qui n’exigent pas un congé de maladie ou qui n’est pas couvert par le régime de congé de maladie. Les chefs peuvent aussi affecter à ces postes des agentes enceintes. Dans ces situations, les agents de police continuent de recevoir un salaire et des avantages sociaux plus élevés, comme l’accumulation des pensions de retraite, pendant qu’ils travaillent avec des civils qui n’ont pas la même rémunération.

Dix-huit services de police ont répondu à un questionnaire pour que l’on puisse mieux comprendre la civilarisation dans le contexte canadien. Aux fins de comparaison et de fiabilité, on a réparti les réponses selon trois catégories organisationnelles générales : les petits services de police (PSP), les services de police moyens (SPM) et les grands services de police (GSP). Les grands services de police affichent une concentration un peu plus élevée d’employés civils (28 %) que les services de taille moyenne (25 %) et les petits services (22 %). L’analyse documentaire révèle que cette pratique (davantage de civils dans les grandes organisations) a aussi cours aux É.‑U. Il est probable que la plus grande représentation des civils au sein des grandes organisations découle des exigences administratives accrues dans ces organismes et du besoin accru en personnel spécialisé. Les civils sont plus susceptibles de travailler dans les domaines de l’administration et du soutien spécialisé et moins susceptibles de travailler dans les domaines des services en uniforme et d’aide aux enquêtes.

La plupart des employés civils qui n’occupent pas des postes de gestion sont représentés par une association syndicale. Dans le cadre du sondage, une seule organisation de police (PSP) a indiqué que ses employés civils ne sont représentés par aucune association syndicale. Le sondage a aussi permis de constater que certaines conventions collectives interdisent que les agents de police qui sont blessés ou qui font l’objet d’un examen disciplinaire soient affectés à des postes civils. Dans de telles situations, l’agent de police assermenté doit être affecté à des « tâches légères », comme l’examen de dossiers criminels, dont ne s’acquittent pas des civils. On a aussi constaté certains obstacles, comme le manque de compréhension des organismes de gouvernance de police du rôle de la civilarisation au chapitre de l’augmentation de la rentabilité et de l’efficience de la prestation des services et les défis associés à la négociation collective. De plus, des organismes de gouvernance de police et le public sont souvent très attachés à la présence visible d’agents de police assermentés en uniforme, peu importe si les tâches dont ils s’acquittent exigent leur niveau de qualification.

La majeure partie des services de police qui ont participé au sondage avaient, à un moment ou à un autre, réalisé des examens opérationnels pour cerner les occasions de remplacer des agents de police assermentés par des employés civils. Même si de tels examens n’entraînent habituellement que des changements mineurs, dans certains cas, des services ont procédé à une restructuration organisationnelle majeure dans le cadre de laquelle des civils ont remplacé des surintendants, des inspecteurs et d’autres agents de police principaux. L’approche utilisée dans le cadre de ces examens opérationnels consiste généralement à comparer les salaires et les avantages sociaux des agents de police assermentés et des titulaires des postes civils. Par exemple, un grand service de police a tenté de comparer la situation dans son service à celle de trois autres services de police pour déterminer si certains d’entre eux utilisaient du personnel civil dans des postes qu’il réservait à des agents assermentés.

Les services de police de toutes les tailles ont essentiellement cerné les mêmes avantages liés à l’embauche de civils, notamment de possibles économies en ce qui a trait aux salaires et aux avantages sociaux, le fait que les civils sont embauchés alors qu’ils ont déjà reçu une formation spécialisée, la flexibilité en ce qui a trait à l’établissement des horaires et au déploiement et l’accès à une expertise que ne possèdent habituellement pas les agents assermentés. Peu importe leur taille, les 18 services de police ont aussi cerné des défis semblables liés à l’intégration des civils au sein de leur organisation, notamment le manque d’acceptation culturelle ou organisationnelle des civils qui s’acquittent de fonctions qui revenaient traditionnellement à des agents de police assermentés, les restrictions des conventions collectives et un manque perçu de compréhension par les civils des « subtilités » des fonctions policières. Un cadre policier a aussi mentionné des limites liées au processus des ressources humaines lié à l’embauche de civils possédant une expertise, tandis qu’un autre a souligné que les commissions de police acceptent plus volontiers de financer des postes assermentés plutôt que des postes civils, surtout lorsque les budgets sont limités. Plusieurs cadres policiers ont aussi indiqué que l’embauche de civils n’entraîne pas nécessairement des économies. Dans certains cas, les salaires et les avantages sociaux des civils peuvent dépasser ceux des agents de police assermentés en raison des compétences et de l’expertise. Les agents assermentés sont habituellement réaffectés à d’autres tâches, et il n’y a donc aucune réduction des effectifs ni des coûts au sein de l’organisation en général. Dans certains cas, toutes les économies découlant de l’embauche de civils sont utilisées ailleurs au sein de l’organisation policière. Ces constatations vont dans le même sens que les conclusions tirées de l’analyse documentaire. Au Canada, l’augmentation du nombre de postes civils au cours de la dernière décennie au sein des services de police n’a généralement été associée ni à une réduction du nombre d’agents de police assermentés ni à des réductions des coûts policiers, mais à des augmentations dans les deux cas.

À la lumière des résultats du sondage, de nombreux services de police ont réalisé des analyses pour déterminer quelles fonctions organisationnelles pourraient être civilarisées. Les constatations du sondage et de l’analyse documentaire donnent aussi à penser que les services de police au Canada ont réussi à intégrer des civils dans des postes clés comme dans le domaine des enquêtes (p. ex. techniciens en criminalistique). Un autre élément dont il faut tenir compte au moment de prendre la décision de civilariser des postes est le manque d’acceptation des civils au sein des organisations de police. Il pourrait être utile pour les chefs de police de mettre au point des stratégies pour s’assurer que le travail effectué par les civils est apprécié et reconnu comme il se doit. De plus, il semble que bon nombre d’employés civils soient mal intégrés dans les organisations de police. De façon générale, la présente étude montre que les civils peuvent ajouter une valeur aux activités des services de police canadiens, même s’il y a d’importants défis à surmonter avant que ces personnes puissent être parfaitement intégrées dans leurs rôles.

Études plus approfondies sur la civilarisation

La présente étude a révélé que la proportion d’employés civils qui travaillent au sein des organisations de police canadiennes a augmenté au fil du temps. Les résultats du sondage et les renseignements obtenus dans le cadre des entrevues de suivi donnent à penser que les services de police continueront à utiliser de plus en plus de civils pour s’acquitter de fonctions policières secondaires – même si on prévoit que cette augmentation sera très graduelle dans le contexte actuel de contraintes financières et en raison de la résistance rencontrée au sein des services de police et des organismes de gouvernance de police. À la lumière des constatations présentées dans le cadre de la présente étude, l’examen des sujets suivants permettrait d’accroître les connaissances au sujet de la civilarisation au sein des organisations de police.

1. Caractéristiques organisationnelles et civilarisation. Même si l’étude actuelle a révélé qu’il existe une corrélation positive entre la taille de l’organisation et la civilarisation, cette question pourrait être approfondie afin que l’on puisse examiner pleinement les corrélations liées à la civilarisation grâce à un plus grand échantillon d’organisations de police. On pourrait aussi tenir compte de facteurs internes et externes tels que la volonté de l’organisation d’accroître le rôle des civils, les coûts des services de police par habitant, la structure organisationnelle (p. ex. la taille et la complexité bureaucratique), les obstacles à la civilarisation créés par les conventions collectives, la proportion d’agents assermentés affectés à des tâches non policières temporaires (p. ex. ceux qui sont blessés ou font l’objet d’une enquête) et les agents assermentés qui occupent des rôles policiers sans être sur le terrain (p. ex. les analystes de la criminalité). De plus, il convient de noter que les études précédentes sur les services policiers portant sur la taille de l’organisation avancent que les services de police nouveaux et très petits, qui comptent habituellement moins de dix agents, ont davantage tendance à échouer en raison de leur incapacité à se conformer aux normes policières toujours croissantes ou à continuer de s’y conformer ou à gérer les crises (Lithopoulos, 2015). Les prochaines études devraient prendre cette conclusion en considération en examinant les rôles que jouent la taille de l’organisation et la civilarisation dans l’augmentation de la capacité des services policiers.

2. Efficacité des employés civils dans des rôles en uniforme. En période d’austérité, les postes d’ASPC au R.-U. ont affiché une plus grande diminution que les employés civils et les agents de police assermentés. En plus de l’existence possible de préjugés structurels au sein des organisations de police, il est également possible que les employés assumant ce rôle n’aient pas répondu aux attentes en ce qui a trait à l’augmentation de la visibilité policière, à la réalisation de tâches policières secondaires et aux interventions en cas de comportements antisociaux.

Compte tenu du fait que certains services de police canadiens, y compris des services de police des Premières Nations, élargissent la proportion des employés non assermentés au sein de leur organisation, il importe de mieux comprendre les forces et les limites des agents qui occupent de tels rôles quasi policiers (Rigakos, 2008). Des projets de recherche de suivi pourraient comprendre des sondages pour déterminer les perceptions des agents de police et du public à l’égard du personnel civil et des entrevues approfondies auprès d’employés non assermentés pour déterminer quels sont leurs points de vue au sujet des divers aspects de leur expérience professionnelle. Cela pourrait comprendre leurs perceptions à l’égard des éléments suivants : leurs rôles et responsabilités (p. ex. la façon dont ils sont perçus et traités par les agents assermentés), si les attentes de l’organisation sont conformes à leur formation et à leur déploiement, leur niveau préparation à occuper leur poste, leurs rôles et la mobilité professionnelle au sein de l’organisation et s’ils perçoivent leur poste actuel comme un tremplin vers une carrière d’agent assermenté.

En plus d’examiner les rôles des employés non assermentés, il serait utile de procéder à un examen semblable des approches « hybrides » en matière de service de police, comme les shérifs de l’Alberta, qui sont des représentants armés et en uniforme s’acquittant d’un large éventail de rôles policiers (p. ex. application de la réglementation liée à la circulation, récupération de fugitifs et protection des biens et du personnel gouvernementaux) qui sont moins payés que les agents de police assermentés parce qu’ils ne sont pas des enquêteurs criminels. La GRC a eu recours à des gendarmes communautaires spéciaux dans des rôles semblables, mais cette pratique a été délaissée et a pris fin en 2014. Une analyse des coûts et des avantages du recours à ce type de rôle policier, à la lumière de l’expérience de l’Alberta et de la GRC, pourrait étayer les décisions futures en matière de dotation de ces types de postes au sein des services de police.

3. Moral, satisfaction professionnelle et épuisement professionnel du personnel civil. Plus du quart des employés des services de police canadiens sont des civils. Les résultats de la présente étude donnent à penser qu’ils n’ont pas été tout à fait acceptés au sein des services de police et que bon nombre d’entre eux ne se sentent pas soutenus, ont l’impression d’être traités inéquitablement (lorsqu’ils sont payés moins que les agents assermentés qui s’acquittent de tâches semblables) et qu’ils bénéficient d’une mobilité de carrière réduite (soit latéralement, soit du point de vue de promotions). De plus, même si la plupart des études actuelles qui portent sur les traumatismes liés au stress opérationnel se sont intéressées aux agents assermentés, il ne faut pas oublier la santé psychologique des civils qui occupent des rôles stressants, comme les postes liés à la répartition, et de ceux exposés à des situations traumatiques, comme ceux qui travaillent sur des scènes de crime. Cet examen devrait comprendre une réflexion sur le rôle du sexe en ce qui a trait au personnel non assermenté, puisque 57 % des employés civils sont des femmes, tandis qu’environ 79 des agents assermentés sont des hommes.

4. Recenser les « pratiques exemplaires » fondées sur des connaissances en matière de civilarisation^Footnote23. Les renseignements fournis par les chefs de police qui ont participé à la présente recherche donnent à penser que certains des obstacles liés à la civilarisation (comme l’acceptation des civils au sein de leur organisation) pourraient être surmontés grâce à des stratégies proactives, comme la sensibilisation des agents assermentés à l’importance de ces employés et à certains des défis précis auxquels ils sont confrontés. Le fait de mettre l’accent sur des enjeux tels que la conciliation travail-vie personnelle, la promotion de la santé physique et psychologique et du bien-être pourrait aussi réduire le taux de roulement des civils et accroître leur productivité et leur satisfaction au travail. Le fait de recenser et de communiquer ces stratégies serait utile pour tous les services de police canadiens.

5.Services policiers à plusieurs niveaux. McKenna (2014) a cerné un modèle de services de police à plusieurs niveaux dans le cadre duquel les agents de police assermentés représenteraient idéalement 60 % du personnel. En ce moment au Canada, environ 71 % du personnel des services de police sont des agents de police assermentés. Même si bon nombre des cadres policiers qui ont participé aux entrevues dans le cadre de la présente étude s’attendaient à embaucher plus d’employés civils, le modèle des services de police à plusieurs niveaux représente un important changement par rapport aux pratiques policières contemporaines. Si l’on prévoit de tels changements, il importe d’examiner les expériences des services de police dans les administrations qui ont adopté des modèles semblables afin de mieux comprendre les coûts et les avantages réels de ces approches.

6. Rôles et efficacité des services de sécurité privés dans le cadre de la civilarisation^Footnote24. Certains répondants qui ont participé aux entrevues ont confirmé que les services de sécurité privés, comme les commissionnaires, fournissent des services secondaires, dont la supervision des cellules, des tâches d’accueil, les vérifications de sécurité ainsi que certaines activités d’application de la réglementation sur la circulation grâce à l’utilisation de radars à laser dans plusieurs provinces. Peu d’examens empiriques ont été menés sur l’efficacité de ces agents de sécurité privés et sur la nature des liens entre les services de police et les services de sécurité privés. Par exemple, combien de ces personnes sont employées à l’échelle du Canada et quels sont les coûts de ces services?

7. Détermination des avantages non quantifiables de la civilarisation. Tant l’analyse documentaire que les répondants dans le cadre de la présente étude ont permis de cerner des avantages de la civilarisation qui sont difficiles à quantifier sur le plan économique, comme le fait d’utiliser du personnel civil pour créer des liens avec les différentes communautés ethnoculturelles, l’apport de « nouvelles perspectives » sur des problèmes à régler et la diversité accrue des effectifs policiers grâce à l’ajout des civils. Même si ces facteurs ressortent moins que les enjeux liés aux dépenses directes et à la rentabilité des services de police, la réponse aux questions liées à ces éléments pourrait aider les cadres policiers à prendre des décisions mieux éclairées au sujet de l’impact global de la civilarisation et du rôle des civils dans le cadre de la lutte contre la criminalité.

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Annexe A – Tableaux

Les renseignements suivants résument les réponses au sondage.

NA – Non assermenté; A – Assermenté

§ Agents spéciaux qui travaillent dans le domaine de la détention. Ces fonctions sont fournies par un autre service de police.

ᵵ exclut 22 cadets

♦ Cinquante agents auxiliaires supplémentaires travaillant comme bénévoles sont compris dans les services en uniforme.
* Seuls les employés à temps plein ont été pris en compte dans calcul du pourcentage.

Annexe B – Guide d’entrevue et formulaire de consentement

Civilarisation des services de police au Canada : Examen des avantages, des coûts et des défis
Questionnaire de sondage
Introduction

Sécurité publique Canada étudie l’utilisation de la civilarisation par les services de police canadiens afin de mieux comprendre les avantages, les coûts et les défis liés à l’affectation de civils à des postes relevant traditionnellement d’agents de police assermentés ou en tant que personnel de soutien ou contractuel s’acquittant de nouvelles tâches au sein des services de police. Le terme « civil » renvoie aux employés à temps plein ou contractuels qui ne sont pas des agents de police assermentés. Cela comprend les personnes qui travaillent dans les domaines suivants : 1) administration (p. ex. soutien administratif); 2) services en uniforme, (p. ex. contrôle de la circulation et détention); 3) enquête ou aide aux enquêtes (p. ex. enquêtes sur les scènes de crime); et 4) soutien spécialisé (p. ex. technologies de l’information). Le présent projet est soutenu par l’Association canadienne des chefs de police, l’Association canadienne de gouvernance de police et l’Association canadienne des policiers. Les résultats seront communiqués au moyen du programme qui sera affiché sur le site Web des Paramètres économiques des services de police et de la sécurité communautaire.

Les objectifs du projet sont les suivants :

• évaluer empiriquement les avantages, les coûts et les défis associés à la civilarisation des services de police dans au moins quatre services de police;
• quantifier les coûts et les avantages économiques (particulièrement les économies réalisées) dans le cadre de deux exemples de chacun des quatre types de civilarisation susmentionnés au sein des organisations de police;
• fournir des données probantes empiriques de tout avantage ou coût non économique de chacun des quatre types de civilarisation au sein des organisations de police.

Sécurité publique Canada a demandé au Compliance Strategy Group (CSG) de réaliser la présente étude. Le CSG a une expertise en recherche quantitative et qualitative et un bilan de publication impressionnant dans le domaine des services de police. Il a sélectionné votre service de police pour obtenir de l’information sur la civilarisation et ses conséquences. Nous apprécierions si le CSG pouvait interroger les personnes responsables du personnel civil. Puisque cette responsabilité varie d’un service de police à l’autre, nous nous en remettons à votre expertise pour cerner les répondants appropriés pour l’entrevue. Avant de réaliser une entrevue, nous demanderons à la personne devant être interrogée de signer une lettre de consentement qui comprend une déclaration expliquant l’objectif de l’étude et la façon dont les renseignements recueillis seront protégés.

Nous misons sur une approche axée sur la collaboration pour répondre aux questions du sondage. Nous vous demandons donc de communiquer notre guide d’entrevue à d’autres personnes qui pourraient être des répondants appropriés. Le sondage tente d’aborder un large éventail d’enjeux et de défis liés à la civilarisation. Si vous ne pouvez pas répondre à certaines questions parce qu’elles ne sont pas pertinentes à la situation au sein de votre service de police, passez tout simplement à la question suivante.

Le CSG possède les autorisations de sécurité requises pour réaliser des recherches de nature délicate. Tout renseignement recueilli auprès de votre service de police sera traité dans la plus stricte confidentialité. Les données seront analysées sous forme agrégée afin qu’on ne puisse pas identifier précisément une personne ou un service de police. De plus, toutes les données et tous les documents recueillis seront entreposés de façon sécuritaire. Une fois l’étude terminée, le rapport sera communiqué à toutes les personnes qui ont participé aux entrevues. Le rapport sera aussi affiché sur le site Web de Sécurité publique Canada. Nous attendons avec impatience votre participation à cette importante étude. Veuillez me faire parvenir directement tous les noms des personnes concernées. Je suis le président et directeur général de la recherche du CSG. Mon courriel est jk@compliancestrategygroup.com. Vous pouvez aussi m’écrire à l’adresse suivante : jk19@rogers.com. Vous pouvez aussi communiquer avec moi par téléphone au 613‑724‑3857. Si vous avez des questions concernant le projet, vous pouvez aussi communiquer avec M. Anton Maslov, conseiller en recherche sur les politiques, Division de la recherche, Secteur de la sécurité communautaire et de la réduction du crime, Sécurité publique Canada, au 613‑990‑6117 ou par courriel à l’adresse suivante : Anton.Maslov@canada.ca.

Sincères salutations,
John Kiedrowski, M.A., CRM
Président

Pièce jointe : Questionnaire de sondage

Questionnaire de sondage

A. Renseignements sur la personne interrogée

Les premières questions portent sur l'entrevue et l'organisation de police visée.

B. Renseignements sur la civilarisation

Les questions qui suivent concernent des renseignements généraux liés aux employés civils (non assermentés) et aux postes qu’ils occupent au sein de votre service de police.

2. Quel était le nombre de policiers assermentés autorisés (ou réel) le 31 décembre 2014?
3. Quel était le nombre de postes civils autorisés (ou réel) le 31 décembre 2014?
4. En date du 31 décembre 2014, y avait-il d’autres catégories d’employés, comme des employés contractuels (p. ex. des commissionnaires) s’acquittant de certaines tâches au sein de votre service de police?
   1. Dans l'affirmative, quels sont ces postes?
   2. Combien y avait-il de ces postes contractuels (autorisés ou réels) au 31 décembre 2014?
5. Au 31 décembre 2014, combien y avait-il de postes de policiers non assermentés et assermentés dans les domaines opérationnels ou les services suivants :
   1. Administration (p. ex. soutien administratif, courses pour le service, administration financière, ressources humaines, gestion du parc automobile, gestion du matériel et gestion centrale)
      Non assermentés : ______________ Assermentés : ______________
   2. Services en uniforme (p. ex. contrôle de la circulation, application des règlements relatifs au stationnement, application des règlements administratifs, patrouille communautaire, relations avec la collectivité, médias, prévention de la criminalité, vérification de sécurité en secteur commercial et résidentiel, renforcement des cibles, contrôle du vandalisme, programme pour les jeunes, appels de service, soutien dans le cadre d'événements spéciaux)
      Non assermentés : ______________ Assermentés : ______________
      1. Détention/bloc cellulaire/transport des prisonniers
         Non assermentés : ______________ Assermentés : ______________
      2. Agents des services communautaires (p. ex. application des règlements administratifs, patrouille de la circulation, patrouille communautaire et agents spéciaux)
         Non assermentés : ______________ Assermentés : ______________
   3. Aide aux enquêtes (p. ex. experts en criminalistique, juricomptables, techniciens/analystes en scène de crime, personnel de sécurité dans les tribunaux et les blocs cellulaires, personnel assurant le transport des détenus)
      Non assermentés : ______________ Assermentés : ______________
   4. Soutien spécialisé (p. ex. répartition, spécialistes de l'élimination des explosifs, spécialistes des technologies de l'information, analystes du renseignement criminel, praticiens de la justice, analystes en recherche et en évaluation, agents de soutien aux victimes, travailleurs sociaux, comme ceux qui s'occupent des enjeux touchant la protection de l'enfance, personnel infirmier autorisé, comme ceux qui sont formés pour réaliser des évaluations sur place et mener d'autres interventions auprès des personnes ayant des problèmes psychiatriques)
      Non assermentés : ______________ Assermentés : ______________
   5. Autres domaines où du personnel non assermenté et assermenté est utilisé (veuillez préciser)
      Non assermentés : ______________ Assermentés : ______________
6. Comment les emplois civils au sein des quatre domaines généraux de civilarisation susmentionnés sont-ils classés dans les conventions collectives actuelles (veuillez fournir une copie de votre convention collective la plus récente)?
7. Y a-t-il des employés civils qui s’acquittent de tâches habituellement réservées à du personnel assermenté mandaté par la législation ou la réglementation?
   1. Dans l'affirmative, quels sont ces postes?
8. Y a-t-il des employés civils non visés par les conventions collectives?
   1.  Dans l'affirmative, lesquels (p. ex. direction ou postes contractuels)?

C. Efficience et efficacité de la civilarisation

Les questions qui suivent visent à comprendre la civilarisation du point de vue de l'efficience et de l'efficacité^Footnote25.

9. Votre service de police a-t-il déjà réalisé un examen opérationnel pour cerner les postes civils dont s'acquittent actuellement des agents assermentés?
   1. Dans l'affirmative, pourriez-vous nous fournir une copie du rapport?
10. Veuillez fournir des exemples récents de situations où des civils ont remplacé des agents assermentés.
    1. Précisez les emplois ou les postes où cela a eu lieu.
    2. Quelles justifications ont été fournies pour remplacer les civils par des agents de police assermentés?
    3. A-t-on utilisé des analyses des coûts à l’appui de cette décision?
11. Des civils ont-ils récemment été embauchés pour occuper de nouveaux postes qui auraient éventuellement pu revenir à des agents de police assermentés?
    1. Précisez ces postes.
    2. Quelles justifications ont été fournies relativement à l'embauche de civils plutôt que d'agents de police assermentés?
    3. A-t-on utilisé des analyses des coûts à l'appui de cette décision?
12. Des civils sont-ils employés dans des domaines d'enquête spécialisés, comme la fraude, la cybercriminalité, les produits de la criminalité ou le blanchiment d'argent?
    1. Dans l'affirmative, combien?
    2. Dans quels domaines précis?
    3. Ces personnes sont-elles embauchées en vertu d'un contrat ou s'agit-il de personnel à temps plein ou partiel?
13. Des agents de police assermentés sont-ils employés dans des domaines policiers spécialisés comme la cybercriminalité, les produits de la criminalité, la fraude ou les crimes économiques?
    1. Dans l’affirmative, combien y a-t-il d’agents de police assermentés?
    2. Dans quels domaines précis?
    3. Ces agents travaillent-ils dans le cadre d’une affectation ou est-ce un poste régulier? Veuillez expliquer.
14. Des entrepreneurs civils sont-ils employés dans des domaines policiers spécialisés comme la cybercriminalité, les produits de la criminalité, la fraude ou les crimes économiques?
    1. Dans l’affirmative, combien d’entrepreneurs?
    2. Dans quels domaines précis?
15. Veuillez dresser la liste de tous les coûts précis liés au déploiement de civils au sein des services de police (p. ex. coûts de formation et autre soutien organisationnel).
16. Veuillez fournir des documents à l’appui pour nous aider à mieux comprendre vos commentaires (p. ex. descriptions d’emploi, calendriers de formation des civils ou type de formation dont les civils bénéficient ou budget de formation des civils comparativement à celui des agents de police assermentés).

D. Coûts et avantages associés à la civilarisation

Les questions qui suivent portent sur les coûts et les avantages de l'emploi de civils.

17. Votre service de police a-t-il calculé les coûts et les économies liés au fait d’employer des civils ou du personnel non assermenté pour s’acquitter de tâches qui pourraient revenir à du personnel assermenté ou qui revenaient à du personnel assermenté dans le passé (vous pouvez le mesurer en dollars réels ou en équivalent temps plein)?
    1. Dans l'affirmative, pouvons-nous avoir des copies des rapports?
    2. Dans l'affirmative, pouvez-vous décrire l'approche utilisée pour réaliser cette évaluation ou cet examen?
18. Avez-vous déjà mené des évaluations ou des examens au sein de votre service de police qui portaient sur la réduction du temps des agents de police en affectant ces tâches à des employés civils (p. ex. engagement communautaire, relations avec les médias ou exploitation d'un centre sur les collisions automobiles)?
    1. Dans l'affirmative, pouvons-nous avoir des copies des rapports?
    2. Dans l'affirmative, pouvez-vous décrire l'approche utilisée pour réaliser cette évaluation ou cet examen?
19. Avez-vous déjà réalisé des évaluations ou des examens au sein de votre service de police qui portaient sur la réduction du temps des agents de police en affectant ces tâches à des entrepreneurs (p. ex. juricomptables agréés)?
    1. Dans l'affirmative, pouvons-nous avoir des copies des rapports?
    2. Dans l'affirmative, pouvez-vous décrire l'approche utilisée pour réaliser cette évaluation ou cet examen?
20. Veuillez nous fournir tout document à l’appui que vous avez afin de nous permettre de mieux comprendre vos commentaires et les avantages de la civilarisation (p. ex. études de cas, rapports ou évaluations des coûts).
21. Quels sont les avantages liés au fait d’employer des civils au sein des services de police? Veuillez les indiquer ci-dessous.
    

    1
    2
    3
    4
    5

22. Quels sont les avantages d'employer des entrepreneurs au sein des services de police? Veuillez les indiquer ci-dessous.
    

    1
    2
    3
    4
    5

E. Postes civils au sein des services de police

Les questions qui suivent portent sur les composantes civiles des services de police.

23. Veuillez indiquer ci-dessous les défis rencontrés dans le cadre de l'intégration de civils au sein de votre service de police.
    

    1
    2
    3
    4
    5

24. Y a-t-il eu des résultats imprévus découlant de l'embauche d'employés civils (p. ex. coûts de formation ou coûts salariaux plus élevés que prévu)?
25. Des agents de police assermentés sont-ils mutés dans des postes civils?
    1. Dans l’affirmative, dans quelles situations cela se produit-il et de quelle façon (p. ex. promotion, satisfaction professionnelle, reclassification du poste)? Veuillez mentionner les affectations à des tâches légères et les mesures d’adaptation.
26. Pour quelles raisons des agents de police assermentés occupent-ils des postes civils (p. ex. maladie, blessure, mesures d'adaptation ou suspension partielle des tâches)? Veuillez les indiquer ci-dessous.
    

    1
    2
    3
    4
    5

27. Quels sont les défis associés au fait que des postes civils soient occupés par des agents de police assermentés? Veuillez les indiquer ci-dessous.
    

    1
    2
    3
    4
    5

    1. Votre service de police a-t-il des politiques spéciales au sujet de ces situations? Dans l'affirmative, pouvons-nous obtenir une copie des politiques?

F. Questions générales

Les six questions générales suivantes visent à vous donner l'occasion de formuler de plus amples commentaires sur la civilarisation au sein de votre service de police.

28. La réussite au sein des postes en uniforme, mais non assermentés est-elle une voie régulière menant à des postes d'agents assermentés?
29. Votre service de police prévoit-il augmenter la proportion d'employés civils?
30. Votre service de police préfère-t-il embaucher des employés à forfait pour une durée déterminée (p. ex. au sein du Corps des commissionnaires), plutôt que d'embaucher des civils à temps plein dans des rôles en uniforme, comme la réception?
31. Votre service de police utilise-t-il des postes en uniforme pour embaucher des candidats de groupes ethnoculturels sous-représentés au sein des postes assermentés (p. ex. Autochtones ou Afro Canadiens) afin de créer des liens avec les communautés qu'ils représentent?
32. Enfin, avez-vous d'autres commentaires à formuler au sujet de la civilarisation des services de police?
33. Veuillez nous fournir tous les documents à l'appui qui pourraient nous aider à mieux comprendre vos commentaires (p. ex. études de cas, analyses des coûts, accords civils, descriptions de tâches, politiques des ressources humaines, conventions collectives, examen organisationnel qui porte sur la civilarisation de postes policiers en uniforme, description d'emploi ou sondages internes sur la satisfaction au travail et rapports annuels).

Merci d’avoir pris le temps de participer au projet. Votre contribution est très appréciée.