Avancer la Stratégie de sécurité civile fédérale, provinciale et territoriale : Axes d’intervention
Stratégie de sécurité civile pour le Canada – une voie vers la résilience
Comment définissons-nous la résilience?
Comme il est écrit dans le Cadre de sécurité civile pour le Canada - Troisième édition (2017), les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux définissent la résilience comme l’aptitude d’un système, d’une collectivité ou d’une société à s’adapter aux perturbations découlant d’aléas par la résistance, la capacité de récupération ou le changement en vue d’atteindre et de maintenir un niveau acceptable de fonctionnement. Le développement de la résilience repose sur un partage des responsabilités entre les citoyens, les intervenants, les organisations, les collectivités, les gouvernements, les systèmes et la société en général en vue d'éviter que les aléas ne se transforment en sinistres. La résilience réduit au minimum la vulnérabilité ou la sensibilité aux dommages découlant des aléas en créant ou en renforçant la capacité sociale ou physique du milieu humain et bâti de faire face aux sinistres, de s’y adapter, d'intervenir, de se rétablir et de tirer des leçons des sinistres.
La Stratégie de sécurité civile pour le Canada oriente la collaboration fédérale-provinciale et territoriale (FPT) en matière de sécurité civile en s’appuyant sur une approche tous risques pour l’ensemble de la société en matière de sécurité civile. La Stratégie décrit les domaines d’importances dans lesquels les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux peuvent collaborer pour accroître la résilience face aux sinistres d'ici 2030, tout en respectant leurs propres rôles et responsabilités en matière de gestion des urgences.
En 2015, le Canada s’est engagé à respecter le Cadre de Sendai pour la réduction des risques de sinistre des Nations Unies, en mettant l’accent sur la coopération internationale et le renforcement de la résilience par le biais d’une approche de l'ensemble de la société. La stratégie de sécurité civile permet au gouvernement du Canada de respecter l’engagement pris dans le cadre de Sendai en faveur d’une stratégie pancanadienne de réduction des risques de catastrophe et s’aligne sur le calendrier 2030 du Cadre de Sendai.
Pour supporter la Stratégie de sécurité civile, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux font progresser les efforts pancanadiens, en fonction de leurs priorités respectives, au moyen de plans d'action élaborés conjointement. Le premier « Plan d'action intérimaire fédéral-provincial-territorial 2021-2022 » a été dévoilé en mars 2022. Le présent plan vise à continuer de faire avancer le travail en soulignant des domaines de collaboration d’importance, et ce afin de faire progresser ensemble les cinq axes d’intervention prioritaires définis par la Stratégie de gestion des urgences. Ces cinq axes d’intervention prioritaires sont :
- Améliorer la collaboration et la gouvernance dans l’ensemble de la société afin de renforcer la résilience;
- Mettre davantage l’accent sur la compréhension des risques de sinistres dans tous les secteurs de la société;
- Se consacrer davantage aux activités axées sur la prévention des sinistres et l’atténuation de leurs conséquences dans l’ensemble de la société;
- Améliorer les capacités et la collaboration en matière d’intervention en cas de sinistre et stimuler le développement de nouvelles capacités; et,
- Renforcer les efforts de rétablissement en reconstruisant mieux de manière à minimiser les répercussions de futurs sinistres.
Les gouvernements provinciaux et territoriaux sont responsables de la sécurité civile sur leurs territoires respectifs. Ils identifient leurs priorités dans toutes les dimensions de la sécurité civile (prévention/atténuation, préparation, intervention et rétablissement) et cherchent à s'améliorer en permanence, considérant leur connaissance du territoire, de la population et des intervenants. Lors d’une situation d’urgence, ils sont appelés à intervenir rapidement, souvent en collaboration étroite avec leurs gouvernements locaux et les organismes du domaine de la sécurité civile. Lorsque ces situations d’urgence prennent des proportions qui dépassent les capacités d’interventions des provinces ou des territoires, le gouvernement fédéral répond rapidement à toute d’aide présentée par un gouvernement provincial ou territorial lorsque ce dernier a besoin de ressources supplémentaires pour intervenir et assurer la sécurité de la population.
Ce document doit donc être interprété selon les compétences propres à chaque gouvernement, et rien dans celui-ci ne sera interprété d'une façon qui dérogerait à ces compétences.
L’importance de prioriser les activités de réduction des risques de sinistre
Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux reconnaissent qu’il est essentiel d’investir dans la prévention et l’atténuation des sinistres pour réduire les pertes futures lorsqu’un aléa se concrétise. Les risques de sinistre constituent une menace directe pour la sécurité économique de l’ensemble de la population. Il est clair que la priorité accordée à la prévention des sinistres, à la préparation aux situations d’urgence et à l’atténuation de leurs effets est un investissement qui rapporte en réduisant les coûts humains et les financiers liés à la réponse aux sinistres et au rétablissement. Des études de Ressources naturelles Canada et du "Multi-Hazard Mitigation Council" aux États-Unis montrent que pour chaque dollar investi dans la réduction des risques de sinistre et dans l’adaptation aux changements climatiques, on peut s’attendre à économiser entre 4 et 10 dollars, tout en améliorant la résilience et en protégeant davantage les aspects économiques et humains de nos sociétés.
Élaboration des actions stratégiques
Dans le cadre de la mise en œuvre de la Stratégie de sécurité civile, les Cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences ont élaboré ce document à la demande des ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux responsables de la sécurité civile. Afin de considérer les points de vue de chaque gouvernement, les Cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences ont supervisé le Groupe de travail fédéral, provincial et territorial sur le plan d’action de la Stratégie de sécurité civile, qui est composé de délégués des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Mentionnons que les priorités établies dans le cadre de cette proposition d’agenda ne créent pas d’obligations pour les gouvernements des provinces et des territoires, qui identifient leurs propres objectifs et continuent de prioriser les activités de sécurité civile sur leurs territoires respectifs.
Afin d’atteindre les objectifs ambitieux définis dans la Stratégie de sécurité civile, la participation et la collaboration de l’ensemble de la société sont nécessaires, y compris des organisations et des collectivités autochtones. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, dans leurs domaines de responsabilité, cherchent à donner aux communautés et aux peuples autochtones les moyens d’intégrer les connaissances traditionnelles, les programmes de sensibilisation et d’éducation dans les programmes plus vastes de sécurité civile et de réduction des risques de sinistre.
Ce plan aidera les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux à faire progresser les résultats définis dans la stratégie de sécurité civile et démontrera des mesures concrètes qu’ils peuvent prendre, avec leurs partenaires respectifs de la sécurité civile, pour améliorer la résilience face aux sinistres. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, par l’entremise de la table des Cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences, examineront régulièrement ce document pour s’assurer qu’il demeure pertinent pour tous les ordres de gouvernement. La nouvelle version du plan d’action devra faire l’objet d’une approbation ministérielle au niveau fédéral-provincial-territorial.
Les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux responsables de la sécurité civile ont défini cinq actions stratégiques
- Poursuivre l’engagement des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pour améliorer la sécurité civile à l’échelle pancanadienne
- Améliorer la compréhension pancanadienne des risques de sinistres
- Réduire le risque de sinistres à l’échelle pancanadienne
- Poursuivre l'amélioration des capacités de communications d'urgence pancanadiennes
- Faire progresser des programmes de rétablissement proactifs après sinistre
Axe d’intervention prioritaire de la Stratégie de sécurité civile 1 – Améliorer la collaboration et la gouvernance dans l’ensemble de la société pour renforcer la résilience
Sécurité civile dans les communautés autochtones
Les communautés autochtones font partie des populations les plus touchées par les urgences en raison de leur isolement, de leur proximité des côtes, de leur accès insuffisant aux services d’urgence et de leurs liens avec les écosystèmes naturels. Il y a plusieurs preuves qui montrent que les situations d’urgence touchent de façon disproportionnée les communautés autochtones. Par exemple, les Premières Nations sont 18 fois plus susceptibles d’être évacuées en cas de sinistres que les communautés non autochtones. Bien que les communautés autochtones soient exposées à un risque élevé, elles ont démontré l’importance de préserver et d’intégrer les connaissances traditionnelles, ce qui est une valeur inestimable pour réduire les risques et répondre à un sinistre. Reconnaissant ces facteurs, la Stratégie de sécurité civile pour le Canada définie « l’établissement de dialogues avec les membres des peuples autochtones relativement aux besoins de leurs collectivités en matière de sécurité civile » est une mesure prioritaire fédérale, provinciale et territoriale pour 2030.
Action stratégique 1 : Poursuivre l’engagement des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pour améliorer la sécurité civile à l’échelle pancanadienne
Le maintien de la collaboration entre les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux constitue un volet essentiel au renforcement de la résilience au Canada afin de minimiser le dédoublement des efforts et de pallier les lacunes. De meilleures communications et une meilleure cohésion intergouvernementale permettront d’atténuer et de prévenir efficacement les sinistres, de s’y préparer, d’y réagir et de s’en remettre.
Mesures d’intervention de sécurité civile
Les gouvernements fédéral, principaux et territoriaux continueront de tenir des réunions productives dans l’ensemble du système de gouvernance de la sécurité civile, en commençant par des réunions continues à la table des Cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences afin de faire progresser la sécurité civile à l’échelle du Canada et de surveiller les progrès dans le cadre des principales initiatives fédérales-provinciales-territoriales. Cette table de hauts fonctionnaires, qui se réunit tous les mois, offre aux gouvernements une plate-forme pour discuter des sujets clés de sécurité civile. La table des Cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences permet aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux d’harmoniser les priorités stratégiques et les pratiques exemplaires et de discuter des leçons apprises en matière de sécurité civile. Les Cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences relèvent des sous-ministres et des ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux responsables de la sécurité civile.
Collaboration au cours d’une saison sans précédent de feux de forêt en 2023
La saison des feux de forêt de 2023 a été particulièrement difficile. L’intensité et la durée des feux de forêt ont provoqué des évacuations à grande échelle, des problèmes de santé majeurs et la destruction des infrastructures essentielles, des biens personnels et des terres. Au cours de cette saison 2023, plus de 6 000 incendies ont brûlé plus de 18 millions d’hectares, dépassant de loin le record historique annuel de 7,6 millions d’hectares, établi en 1989. Les feux de forêt étaient présents dans la plupart des provinces, les incendies les plus intenses touchant les Territoires du Nord-Ouest, la Colombie-Britannique, le Québec et la Nouvelle-Écosse.
Les municipalités et les gouvernements provinciaux et territoriaux sont aux premières lignes et ont démontré une réponse efficace à ces feux de forêt extrêmes, protégeant ainsi le milieu périurbain. Toutefois, l’ampleur de certains incendies a incité les provinces et les territoires à présenter des demandes d’assistance au gouvernement fédéral. Le gouvernement fédéral a souvent fait appel aux Forces armées canadiennes, ce qui a aidé les autorités provinciales et locales du Canada à maîtriser les feux de forêt et limiter leurs répercussions.
Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont obtenu un soutien supplémentaire pour la lutte contre les incendies d’une douzaine de pays, qui ont fourni des milliers de membres du personnel et d’équipements spécialisés de lutte contre les incendies. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont collaboré à la distribution appropriée de pompiers et de ressources pour protéger les communautés canadiennes.
Ces efforts collaboratifs ont démontré que le Canada est plus fort lorsque les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux travaillent ensemble et se soutiennent mutuellement. Compte tenu de la fréquence, de la durée et de l’intensité croissantes des feux de forêt, on s’attend à ce qu’une collaboration étroite entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pour aider les opérations de lutte contre les incendies à grande échelle demeure nécessaire dans les années à venir.
Axe d’intervention prioritaire de la Stratégie de sécurité civile 2 – Mettre davantage l’accent sur la compréhension des risques de sinistres dans tous les secteurs de la société
Action stratégique 2 : Améliorer la compréhension pancanadienne des risques de sinistre
Une meilleure compréhension des risques de sinistre au Canada aide à éclairer l’établissement des priorités en termes d’efforts en sécurité civile, tant en ce qui concerne la réduction proactive des risques (prévention et atténuation) qu’en préparant les gouvernements à être prêts à répondre aux sinistres potentiels et à s’en remettre. À l’échelle locale, l’accroissement de l’expertise communautaire et de la sensibilisation du public aidera à assurer la sécurité de tous et à réduire les coûts potentiels d’un sinistre. Cette mesure sera axée sur les activités réalisées par chaque gouvernement visant à appuyer l’amélioration des connaissances sur les risques et les capacités en cas de sinistre, le partage de l’information et la prise de décisions.
Mesures d’intervention de sécurité civile
Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux s’engagent à faire en sorte que les Canadiens continuent de recevoir les meilleurs renseignements sur les risques disponibles. Chaque gouvernement poursuivra ses efforts respectifs en matière de formation en sécurité civile et de sensibilisation au public, afin de fournir les meilleures informations sur les risques possibles pour ses citoyens.
De plus, les gouvernements fédéraux, provinciaux et territoriaux veilleront à ce que des outils soient élaborés par leurs gouvernements respectifs pour informer adéquatement la population sur les risques d’inondation.
Axe d’intervention prioritaire de la Stratégie de sécurité civile 3 – Se consacrer davantage aux activités axées sur la prévention des sinistres et l’atténuation de leurs conséquences dans l’ensemble de la société
Efforts fédéraux, provinciaux et territoriaux pour réduire les risques d’incendie de forêt
Le gouvernement fédéral et les organismes de gestion des incendies du Canada collaborent, en partageant l’information et en facilitant la prestation de services essentiels (comme la modélisation, la cartographie et la surveillance des incendies, ainsi que l’évaluation du comportement en cas d’incendie, des risques et de la croissance des incendies), ce qui aide à mieux comprendre la façon dont les changements climatiques touchent les forêts, les feux de forêt et la gestion actuelle et future des feux de forêt. Ces outils aident les gestionnaires des incendies à prendre des décisions sur les meilleures interventions en cas d’incendie et sur l’affectation des ressources de lutte contre les incendies.
De plus, grâce à des efforts de coopération comme le Conseil canadien des ministres des forêts et le Centre interservices des feux de forêt du Canada, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux collaborent étroitement pour élaborer des approches et des stratégies collectives de gestion des feux de forêt qui permettent de relever le défi croissant que représente l’augmentation des feux de forêt à l’échelle nationale.
Action stratégique 3 : Réduire le risque de sinistre à l’échelle pancanadienne
Actuellement, l’inondation est l’aléa le plus fréquent et le plus coûteux au Canada. Les inondations touchant des résidences peuvent à elles seules près de 2,9 milliards de dollars par an (perte moyenne annuelle) de dommages, tandis que la majorité des propriétaires demeurent non assurés. On prévoit que ces coûts augmenteront au cours des prochaines années, car les changements climatiques entraînent des inondations pluviales, fluviales et côtières plus fréquentes et plus intenses.
Mesures d’intervention de sécurité civile
Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux chercheront à adopter une approche à plusieurs volets pour réduire les risques d’inondation, ainsi que les risques de sinistre liés à d’autres aléas. Une approche proactive est bien appuyée par des rapports d’analyses coûts-avantages qui montrent que les mesures préventives et d’atténuation réduisent les répercussions sociales, culturelles et environnementales causées par les sinistres. Un comité fédéral-provincial-territorial sera mis en place pour faire avancer le travail collectif sur l’assurance contre les inondations. Ces activités conjointes fédérales-provinciales-territoriales appuieront de multiples résultats souhaités par la Stratégie de sécurité civile, notamment l’amélioration des connaissances sur les risques de sinistre, l’accroissement de la préparation, de la prévention et de l’atténuation, et le renforcement de la capacité de rétablissement après sinistres.
Le gouvernement fédéral collabera avec les provinces, les territoires et l’industrie de l’assurance pour évaluer l’incidence et la faisabilité d’une entente pancanadienne d’assurance contre les inondations pour combler les lacunes en matière de protection contre les sinistres et aider les Canadiens à avoir accès à une assurance abordable. À l’avenir, cet engagement pourrait mener à la conception et à la mise en œuvre des ententes, ainsi qu’aux exigences pour sa durabilité financière à long terme, y compris le partage des coûts, les subventions d’accessibilité et l’atténuation des risques.
À titre de mesure de prévention supplémentaire, le Centre des opérations du gouvernement fédéral, dirigé par Sécurité publique Canada, continuera de diffuser des évaluations annuelles des risques et des prévisions pour les saisons des inondations et des feux de forêt aux gouvernements provinciaux et territoriaux. Ces évaluations seront complémentaires à celles produites par les gouvernements des provinces et des territoires. Une base de connaissance commune partagée entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux sur les risques auxquels fait face le Canada lors des futures saisons d’inondations et de feux de forêt sera un élément clé pour s’assurer que les gouvernements sont préparés à y faire face, notamment pour s’assurer que les ressources de sécurité civile sont prêtes à être déployées dans les zones les plus à risque.
Axe d’intervention prioritaire de la Stratégie de sécurité civile 4 – Améliorer les capacités et la collaboration en matière d’intervention en cas de sinistre et stimuler le développement de nouvelles capacités
Le rapport phare de 2019 de la Commission mondiale sur l’adaptation intitulé, « Adapt Now » (« S’adapter maintenant »), a révélé que les systèmes d’alerte rapide peuvent fournir un retour sur investissement plus de dix fois supérieur, le plus important retour de toutes les mesures d’adaptation incluses dans le rapport.
Actions stratégiques 4 : Poursuivre l’amélioration des capacités de communications d'urgence pancanadiennes
L’amélioration des capacités d’intervention au Canada signifie réduire les coûts supplémentaires, minimiser les retards et les répercussions humaines pour les personnes touchées, améliorer la résilience des communautés et renforcer la réduction des risques et la résilience pour les sinistres futurs. Les évènements récents en matière de sécurité civile ont mis en évidence la nécessité de faire progresser les communications et la coordination logistique pancanadiennes.
Mesures d’intervention de sécurité civile
Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux discuteront du travail de collaboration visant à renforcer l’utilisation, la durabilité, la continuité du service et la gouvernance globale du Système national d’alertes au public dans l’environnement technologique changeant. Le Système national d’alertes au public est un partenariat public-privé qui fournit aux organismes de sécurité civile de l’ensemble du pays une capacité d’alerte standard pour avertir le public de dangers imminents ou en cours. Il est essentiel de veiller à ce que cette capacité demeure durable et de déployer des efforts pour améliorer le système et assurer la sécurité de l’ensemble de la population.
Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux s'efforceront de guider le déploiement d’un réseau à large bande de sécurité publique au Canada. La mise sur pied d’un réseau à large bande de sécurité publique est une priorité pour les gouvernements, car il fournirait au personnel de la sécurité publique de tout le pays un réseau dédié et résilient qui faciliterait la coordination et l’intervention.
En menant ce travail de collaboration, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux peuvent s’attendre à améliorer la base de données factuelles pour la prise de décisions pour les communications d’urgence (p. ex., risques et contraintes, impacts des technologies futures, modèles de gouvernance). De plus, les priorités en matière de couverture et de résilience définies en travaillant avec des partenaires clés aideront à orienter les investissements et les plans de déploiement pour un réseau pancanadien à large bande pour la sécurité publique.
Axe d’intervention prioritaire de la Stratégie de sécurité civile 5 – Renforcer les efforts de rétablissement en reconstruisant mieux de manière à minimiser les répercussions des futurs sinistres
Action stratégique 5 : Faire progresser les programmes de rétablissement proactif après sinistre
Depuis 1970, le programme fédéral des Accords d'aide financière en cas de catastrophe a apporté un soutien essentiel à la suite de sinistres majeures au Canada ; cependant, comme les risques de sinistre et les pertes continuent à augmenter dans tout le pays, une nouvelle approche est nécessaire. Les récents sinistres sont causés ou exacerbés par les changements climatiques et sont de plus en plus coûteux et fréquents : L’Institut canadien du climat prévoit qu’en 2025, le Canada subira des pertes de 25 milliards de dollars par rapport à un scénario de stabilité climatique, ce qui équivaut à 50 % de la croissance prévue du PIB en 2025. De plus, l’examen fédéral des Accords d'aide financière en cas de catastrophe a permis de constater qu’il y a des différences importantes dans les impacts des sinistres selon les régions géographiques et les populations. Afin de minimiser l’impact des sinistres pour les Canadiens, de soutenir un rétablissement plus résilient et de mieux promouvoir la réduction et l’atténuation des risques à toutes les dimensions de la sécurité civile, notre approche commune à l’égard des ententes d’aide en cas de sinistre doit être révisée et renouvelée.
Mesures d’intervention de sécurité civile
Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux continueront de tirer parti des conclusions de l’examen fédéral des Accords d’aide financière en cas de catastrophe de 2021-2023 et travailleront ensemble pour évaluer les recommandations du rapport du Groupe consultatif d’experts intitulé "Bâtir l’avenir ensemble : vers un Canada plus résilient", afin de mettre en œuvre des mesures d’amélioration du programme. Le gouvernement fédéral a recueilli les commentaires des gouvernements provinciaux et territoriaux dans le cadre du processus visant à proposer une version modernisée des Accords d'aide financière en cas de catastrophe, qui sera axée davantage sur les efforts de prévention et d’atténuation, et ce, afin de renforcer la résilience des collectivités aux risques futurs. Des Accords d’aide financière en cas de catastrophe plus souples, adaptables, réceptifs et innovateurs appuieront mieux tous les ordres de gouvernements et tous les Canadiens.
Engagement collectif pour un avenir plus résilient
Les sinistres sont de plus en plus fréquents et graves, et plusieurs rapports prévoient que leurs répercussions et leurs coûts connexes augmenteront. Il est essentiel de reconnaître ce fait et d’envisager la sécurité civile et la réduction des risques de sinistre sous l’angle de l’adaptation aux changements climatiques pour assurer la sécurité de la population. Les sinistres peuvent avoir des répercussions locales, régionales ou nationales, ce qui justifie la nécessité d’une préparation et d’une collaboration à l’échelle de l’ensemble de la société. Ensemble, les actions stratégiques contenues dans ce document favoriseront la réduction des risques de sinistre, le renforcement de la résilience et l’augmentation de la préparation des communautés du Canada à naviguer avec succès dans un avenir influencé par le climat. Elles fournissent également des objectifs communs pour mieux atténuer les répercussions sociales et économiques des sinistres. En se concentrant sur ces cinq actions stratégiques, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pourront prendre des mesures alignées avec leurs engagements respectifs et collectifs dans le cadre de la Stratégie de sécurité civile, créant ainsi une voie vers un avenir plus résilient d’ici l’horizon 2030.
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