Évaluation 2016-2017 des Accords d'aide financière en cas de catastrophe

Évaluation 2016-2017 des Accords d'aide financière en cas de catastrophe Version PDF (442 Ko)

Table des matières

• Résumé
• 1. Introduction
• 2. Profil
  • 2.1 Contexte
  • 2.2 Administration du programme
  • 2.3 Ressources
  • 2.4 Modèle logique du programme
• 3. À propos de l'évaluation
  • 3.1 Objectif et portée
  • 3.2 Méthodologie
  • 3.3 Limites
  • 3.4 Protocoles
• 4. Constatations
  • 4.1 Pertinence
  • 4.2 Rendement—Efficacité
  • 4.3 Rendement—Efficience
  • 4.4 Rendement—Économie
• 5. Conclusions
• 6. Recommandations
• 7. Réponse et plan d'action de la direction
• Annexe A : Modèle logique
• Annexe B : Documents examinés
• Annexe C : Demandes et paiements liés aux AAFCC
• Annexe D : Renseignements financiers

Résumé

Les évaluations de programmes favorisent la responsabilisation à l'égard du Parlement et des Canadiens en aidant le gouvernement du Canada (GC) à rendre compte de façon crédible des résultats obtenus au moyen des ressources investies dans les programmes. Elles aident également les administrateurs généraux à gérer en fonction des résultats en indiquant si leurs programmes donnent les résultats escomptés, et ce à un coût abordable. Les évaluations de programmes appuient l'amélioration des politiques et des programmes en aidant à cerner les leçons apprises et les pratiques exemplaires.

Ce que nous avons examiné

Le programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe (AAFCC) est un programme fédéral de paiements de transfert qui fournit une aide financière à une province ou un territoire suite à une catastrophe naturelle déclarée situation d'urgence provinciale ou territoriale de préoccupation pour le gouvernement fédéral. Plus précisément, le but du programme est de soutenir une province ou un territoire après une catastrophe naturelle majeure en les aidant à assumer les coûts liés aux activités d'intervention et de rétablissement qui dépasseraient leur capacité financière.

Étant donné le but des AAFCC, la portée de l'évaluation a été ajustée pour être principalement axée sur l'efficacité et l'économie du programme. L'évaluation a également examiné les questions liées à la pertinence et l'efficacité. L'évaluation visait la période de 2011-2012 à 2015-2016.

Pourquoi est-ce important

En cas de catastrophe naturelle de grande envergure, les provinces et les territoires peuvent avoir à assumer un fardeau financier important pendant qu'ils interviennent et se rétablissent. Pour atténuer ce fardeau financier, le personnel des AAFCC collabore étroitement avec les provinces et les territoires pour examiner et fournir une aide financière pour rembourser les frais admissibles liés à l'intervention et au rétablissement. Depuis sa création en 1970, le programme des AAFCC a remboursé plus de 4,1 milliards de dollars en aide financière post catastrophe.

À titre de programme de contributions, le programme des AAFCC doit être évalué tous les cinq ans conformément à l'article 42.1 (1) de la Loi sur la gestion des finances publiques. La dernière évaluation des AAFCC remonte à décembre 2011.   

Ce que nous avons constaté

Pertinence

Le programme des AAFCC est toujours pertinent. Compte tenu de l'augmentation constante de la fréquence des catastrophes et des coûts afférents, en particulier pour les inondations, les provinces et les territoires continuent d'avoir besoin du soutien du gouvernement fédéral en ce qui concerne les coûts liés aux interventions et au rétablissement.

Selon les documents examinés, les catastrophes naturelles sont devenues plus fréquentes dans les collectivités urbaines et rurales du Canada. La part fédérale moyenne annuelle des coûts d'intervention et de rétablissement payés en vertu des AAFCC est passée de 10 millions de dollars de 1970 à 1995 à 110 millions de dollars de 1996 à 2010 avant de passer à 360 millions de dollars de 2011 à 2016.

Les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral en ce qui a trait aux AAFCC sont décrits dans la Loi sur la gestion des urgences. En vertu de l'alinéa 4(1)j), les responsabilités du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile incluent de fournir une aide financière à une province ou un territoire dans le cas suivant : «(i) l'urgence provinciale visant celle-ci a fait l'objet d'une déclaration en vertu de l'article 7; (ii) il est autorisé à fournir cette aide au titre de cet article; (iii) la province a présenté une demande à cet effet.»^{Note 1}

Le programme des AAFCC est aligné avec le résultat stratégique de Sécurité publique Canada (SP) et aux priorités gouvernementales visant à bâtir un Canada fort et résilient. Le résultat global escompté du programme est de soutenir financièrement les provinces et les territoires touchés après une catastrophe naturelle de grande envergure en les aidant à assumer les coûts liés aux activités d'intervention et de rétablissement.

Rendement

Un examen des dossiers du programme a révélé qu'entre 2011 et 2016, le programme des AAFCC a versé des sommes dans 47 % des dossiers actifs. Les demandes de paiements sont faites pour les dépenses réelles liées à l'intervention, au rétablissement, et parfois à l'atténuation, qui peuvent se faire sur plusieurs années. En fait, pour les évènements qui se sont produits avant 2008, il n'y avait pas de limite au moment où les provinces et territoires peuvent faire des demandes de paiements. Pour les évènements qui se sont produits après 2008, les provinces et territoires ont 5 ans, à partir de la date d'approbation du décret en conseil désignant l'évènement comme étant sujet aux dispositions des AAFCC, pour acheminer leur demande de paiement final, à moins qu'une extension des délais ne leur soit accordée. Étant donné que les dépenses doivent être entièrement payées et vérifiées au niveau des provinces et territoires avant d'être soumises, il leur est difficile de toujours avoir des prévisions exactes quand les demandes de paiements finaux au gouvernement fédéral seront faites. En raison de la nature quasi-statutaire du programme, de l'imprévisibilité des catastrophes naturelles et du moment des demandes, l'évaluation a permis de constater que les provinces et les territoires ne demandaient pas toujours d'aide pendant les années au cours desquelles les fonds ont été planifiés. Par conséquent, le programme des AAFCC devait donc reporter les fonds année après année.

Bien que le report de fonds soit une transaction financière courante et acceptée, il peut être perçu comme un crédit budgétaire inutilisé dans les comptes publics. En outre, le report continu de fonds prend beaucoup de temps et présente une charge de travail en fin d'année À ce titre, les représentants de SP sont engagés, de façon continue, dans des consultations avec les provinces et territoires et les agences centrales pour identifier des solutions possibles pour réduire le besoin de report de fonds par une meilleure prévision. Le report de fonds n'affecte pas la capacité du programme à verser des fonds aux provinces et aux territoires pour assumer les coûts liés aux activités d'intervention et de rétablissement suite à une catastrophe naturelle.

Au cours de la dernière année, le programme a mis en œuvre un certain nombre d'outils et de processus pour améliorer son efficience. Même s'il est trop tôt pour évaluer les répercussions de ces changements sur l'efficience du programme, ce dernier a réduit son ratio de coûts administratifs de 4,8 % en moyenne selon l'évaluation de 2011 à 1,5 % au cours des 5 dernières années.

Certaines personnes interrogées ont laissé entendre que le programme des AAFCC pourrait être encore plus efficace, particulièrement en ce qui concerne les processus de vérification. Il est nécessaire de normaliser les demandes présentées par les provinces et de renforcer la complémentarité entre les vérifications fédérales et provinciales pour éviter le chevauchement.

Les documents examinés ont révélé qu'une plus grande attention portée à l'atténuation, ou des investissements dans ce domaine pouvaient réduire les coûts ainsi que les dommages sociaux, économiques et environnementaux lorsqu'un événement se produit. En 2008, le programme des AAFCC a intégré des paiements pour soutenir les mesures d'atténuation permettant aux provinces et aux territoires de recevoir jusqu'à 15 % des coûts de réparation évalués dans le cadre de projets de réparation ou de reconstruction ayant pour but de réduire la vulnérabilité aux catastrophes à venir. Selon les lignes directrices des AAFCC, le programme effectue des paiements pour soutenir des mesures d'atténuation uniquement à l'étape du paiement final, ce qui peut prendre cinq ans. L'évaluation a permis de constater que le programme a effectué récemment trois paiements pour soutenir l'atténuation. Cependant, il est trop tôt pour évaluer l'incidence des paiements de 15 % du programme des AAFCC pour favoriser l'atténuation de la vulnérabilité des provinces et des territoires à des catastrophes à venir. Actuellement, des provinces et des territoires demandent des paiements pour soutenir l'atténuation relativement à 17 événements additionnels.

L'évaluation a identifié quelques possibilités d'amélioration. Les recommandations suivantes sont formulées dans un esprit d'amélioration continue.

Recommandations

Le SMA du Secteur de la gestion des urgences et des programmes devrait :

1. mettre à jour les lignes directrices et les gabarits afin d'accroître leur efficacité à assurer la conformité des soumissions des provinces et territoires;
2. établir, en collaboration avec les provinces et territoires, les critères et mécanismes par lesquels les vérifications effectuées par ceux-ci complètent et rationalisent les exigences de vérifications fédérales;
3. promouvoir davantage l'utilisation de la composante d'atténuation du programme des AAFCC pour réduire le fardeau financier des prochaines catastrophes sur les provinces, les territoires et le gouvernement fédéral.

Réponse et plan d'action de la direction

La gestion du programme accepte toutes les recommandations et mettra en œuvre un plan d'action.

1. Introduction

Le présent rapport décrit les résultats de l'évaluation de 2016-2017 des Accords d'aide financière en cas de catastrophe (AAFCC) de Sécurité publique Canada (SP). La dernière évaluation des AAFCC remonte à décembre 2011.

L'évaluation a été menée en vertu de la Politique sur l'évaluation du gouvernement du Canada de 2009 et conformément à l'article 42.1 (1) de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui requiert que tous les programmes de subventions et de contributions^{Note 2} soient évalués au moins une fois tous les cinq ans.

2. Profil

2.1 Contexte

Au Canada, la protection civile est abordée dans le cadre d'une approche tous risques qui considère les aléas et les catastrophes d'origine tant naturelle qu'anthropique. Cette approche comporte 4 piliers interdépendants : 1) prévention et atténuation, 2) préparation, 3) intervention et 4) rétablissement. Ces composantes sont coordonnées et intégrées afin de protéger au maximum la sécurité des Canadiens. Tous les ordres de gouvernement sont responsables de la gestion des urgences. En 2007, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont adopté le cadre de gestion des urgences pour le Canada, qui constitue une démarche commune pour les initiatives en matière de gestion des urgences partout au pays. Le cadre ^{Note 3} a été révisé et approuvé en 2011.

Les administrations municipales, provinciales et territoriales sont les premières à intervenir dans la vaste majorité des situations d'urgence. Elles sont responsables de concevoir et d'administrer les programmes pour aider les collectivités locales. Lorsque les catastrophes dépassent la capacité des provinces ou des territoires, ceux-ci peuvent demander l'aide financière^{Note 4} du gouvernement fédéral. Le gouverneur en conseil peut, sur recommandation du ministre de la Sécurité publique et de la protection civile, déclarer qu'une situation de crise provinciale ou territoriale constitue un sujet de préoccupation pour le gouvernement fédéral et peut accorder une aide financière à une province ou un territoire par le biais des AAFCC. Le gouvernement du Canada a créé ce programme de paiements de transfert en 1970. Les modalités du programme ont été depuis lors revues sur une base périodique.

Les AAFCC établissent les modalités sous lesquelles le gouvernement fédéral fournit de l'aide financière aux provinces et territoires pour les aider à assumer les coûts liés aux activités d'intervention et de rétablissement qui, autrement, représenteraient un lourd fardeau pour leur économie et dépasseraient le montant qu'on peut raisonnablement leur demander d'absorber seuls. Le programme vise à faire face aux catastrophes naturelles qui touchent de façon importante les personnes, causent des dommages à la propriété ou perturbent la livraison des biens essentiels^{Note 5}. En 2008, les mesures d'atténuation ont été intégrées au programme des AAFCC. Les provinces et les territoires peuvent recevoir jusqu'à 15 % des coûts de réparation évalués pour la remise à l'état préalable à la catastrophe afin de réduire la vulnérabilité aux catastrophes à venir.

2.2 Administration du programme

Les lignes directrices des AAFCC énoncent les dépenses provinciales et territoriales liées à une catastrophe qui sont admissibles à une aide financière du gouvernement fédéral ainsi que la façon dont le programme administre les fonds. Les lignes directrices (qui reflètent les modalités approuvées par le Conseil du trésor du Canada) indiquent que les dépenses provinciales doivent avoir été effectuées pour qu'un remboursement soit autorisé. Au 1er janvier 2016, le seuil initial pour tous les nouveaux événements est établi à 3,03 $ par habitant de la province (selon l'estimation de Statistique Canada au 1er juillet de l'année civile de la catastrophe). Une fois que ce seuil est dépassé, le gouvernement fédéral fournit une aide financière pour les dépenses admissibles déterminées à l'aide de la formule que l'on trouve dans le tableau 1. L'aide financière du gouvernement fédéral augmente à mesure que la taille de l'intervention et du rétablissement de la province ou du territoire ainsi que les dépenses connexes augmentent. La formule est révisée annuellement selon l'inflation et entre en vigueur le 1er janvier de chaque année^{Note 6}.

La décision d'autoriser le Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile à autoriser une aide financière appartient au gouverneur en conseil qui peut, sur recommandation du ministre, par décret tel que l'exige la Loi sur la gestion des urgences, déclarer qu'une urgence provinciale ou territoriale constitue un sujet de préoccupation pour le gouvernement fédéral et autoriser le ministre à fournir une aide financière à la province ou au territoire.

2.3 Ressources

Depuis sa création, le programme des AAFCC a fourni de l'aide financière de l'ordre de 4,1 milliards de dollars^{Note 7}. Comme le montre le tableau 2, de 2011-2012 à 2015-2016, le programme a versé 1,8 milliard de dollars, ce qui représente près de 45 % de tous les paiements effectués par le programme depuis sa création.
Tableau 2 : Contribution des AAFCC de 2011-2012 à 2015-2016 (en dollars canadiens)^{Note 8}

2.4 Modèle logique du programme

Le modèle logique est une représentation visuelle du lien entre le but du financement du programme (les activités) et ce que ce dernier produit (les extrants) et vise à accomplir (les résultats escomptés). Il fournit également la base de l'élaboration de la matrice d'évaluation, qui fournit un cadre pour l'évaluation. Le modèle logique du sous-programme de rétablissement comprenant les AAFCC est présenté à l'annexe A.

Le programme de gestion des urgences de SP aide les provinces et les territoires à renforcer leurs capacités et à promouvoir la sensibilisation des Canadiens et des entreprises à la gestion des urgences grâce à des activités de sensibilisation et divers forums. Le sous-programme de rétablissement assure le leadership, la coordination et fournit des directives ainsi que de l'aide à tous les échelons, afin que les personnes, les entreprises et les collectivités touchées par une catastrophe aient les ressources et le soutien dont elles ont besoin pour se rétablir complètement. Ce soutien comprend une aide financière, sur demande, pour les provinces et les territoires qui se rétablissent à la suite d'une catastrophe de grande envergure.

3. À PROPOS DE L'ÉVALUATION

3.1 Objectif et portée

L'évaluation offre une appréciation impartiale et fondée sur les données probantes de la pertinence et du rendement (efficacité, efficience et économie) des AAFCC.

La méthodologie de l'évaluation et les efforts prennent en compte les facteurs suivants :

• Le programme des AAFCC est fondé sur une formule et rembourse les frais sur la base d'une vérification par le gouvernement fédéral des demandes de paiement des provinces et des territoires. Le risque « d'absence de rendement » est donc faible.
• La pertinence est déjà assurée en raison de la nature des AAFCC.
• Un examen a été réalisé en 2006 pour moderniser le programme des AAFCC et régler plusieurs problèmes soulevés par les parties prenantes. À la suite de cet examen, et étant donné la nature du programme, SP a proposé l'examen du programme tous les 10 ans. On envisage de procéder à un examen en 2017. La dernière évaluation a été effectuée en 2011.

Compte tenu de ce qui précède, il a été décidé que l'évaluation devrait se concentrer principalement sur l'efficience et l'économie du programme, et dans une moindre mesure, sa pertinence et son efficacité.

L'évaluation portait sur les activités du programme pour la période de 2011-2012 à 2015-2016.

3.2 Méthodologie

Cette évaluation a été effectuée conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, aux Normes d'évaluation pour le gouvernement du Canada, à la Politique sur les paiements de transfert et à la Loi sur la gestion des finances publiques.

3.2.1 Enjeux principaux et questions de l'évaluation

L'évaluation s'est penchée sur les questions suivantes :

Pertinence

1. À quels besoins le programme des AAFCC répond-il?
2. Dans quelle mesure le programme est-il harmonisé avec les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral?

Rendement – Efficacité

3. Dans quelle mesure le programme a-t-il permis d'obtenir les résultats escomptés?

Rendement – Efficience et économie

4. Dans quelle mesure le programme a-t-il été livré de façon efficiente et économique?
5. Les recommandations de l'évaluation de 2011 ont-elles été mises en œuvre comme prévu?
6. Existe-t-il d'autres approches permettant de réaliser les résultats escomptés de manière plus efficiente et plus économique?

3.2.2 Sources de données

L'évaluation a utilisé les trois sources de données suivantes pour évaluer les questions :

Examen de la documentation

Pour évaluer l'harmonisation des AAFCC aux rôles du gouvernement fédéral et aux priorités gouvernementales ainsi que l'efficacité du programme, des rapports ministériels (c.-à-d. rapports sur les plans et les priorités, rapports ministériels sur le rendement) ont été examinés. Pour ce qui est de la question concernant les autres approches, des rapports d'évaluation sur le Programme d'aide en cas de catastrophe agricole et le Programme d'aide à la gestion des urgences ont été examinés. Pour évaluer la question liée à l'économie, un certain nombre d'études et de rapports sur l'analyse coûts-bénéfices des mesures d'atténuation ont été examinés. L'annexe A présente une liste des documents numérisés qui ont été consultés.

Entrevues

Neuf entrevues ont été réalisées auprès du personnel du programme, soit trois employés régionaux, trois vérificateurs fédéraux et trois cadres supérieurs. Les entrevues étaient axées sur l'aspect administratif du programme pour aborder la question de l'efficience.

Analyse du rendement et des données financières

L'évaluation a passé en revue des dossiers de demande d'indemnisation ainsi que des dossiers administratifs du programme de 2011-2012 à 2015-2016 et a analysé des données financières pour traiter de la question de l'efficience et de l'économie.

3.3 Limites

• Puisqu'un examen du programme des AAFCC est envisagé pour 2017, l'équipe d'évaluation a choisi de ne pas consulter les provinces et les territoires. Pour compenser cette limitation, elle a procédé à un examen approfondi des documents.
• Bien que la direction du programme ait pu fournir de l'information sur le rendement, les résultats et les constatations de l'évaluation auraient pu être plus solides et mieux étayés s'il y avait eu un système de collecte systématique de données en place.
• En raison du remaniement structurel au ministère, la nouvelle équipe des AAFCC n'est en place que depuis la dernière année. Il est donc trop tôt pour évaluer l'impact des nouveaux processus et outils mis en place sur l'efficacité du programme.

3.4 Protocoles

Le présent rapport a été soumis aux gestionnaires et au sous-ministre adjoint responsable pour examen et acceptation. La direction du programme de SP a préparé une réponse et un plan d'action de la direction en réponse aux recommandations formulées dans l'évaluation. Ces documents seront présentés au Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation du ministère pour étude et approbation finale par le sous-ministre.

4. CONSTATATIONS

4.1 Pertinence

4.1.1 Besoin continu

Le programme des AAFCC a été créé pour fournir une aide financière aux provinces et aux territoires pour les coûts liés aux activités d'intervention et de rétablissement qui pourraient autrement représenter un lourd fardeau pour leur économie et qui dépasseraient le montant qu'on peut raisonnablement leur demander d'absorber seuls. Selon les documents examinés, les catastrophes naturelles sont de plus en plus nombreuses, fréquentes et graves partout dans le monde. Par exemple, entre 1970 et 2015, le nombre de catastrophes enregistrées est passé de 97 à 353 à l'échelle internationale^{Note 9}. Le Canada ne fait pas exception à cette tendance mondiale, puisque les catastrophes d'origine naturelle se sont répandues dans les collectivités canadiennes^{Note 10}.

Depuis la création du programme en 1970, les AAFCC ont fourni une aide financière à 240 événements. Comme le montre la figure 1, le nombre de catastrophes naturelles pour lesquelles les provinces et les territoires ont demandé et obtenu de l'aide du gouvernement fédéral dans le cadre des AAFCC a aussi augmenté entre 1970 et 2015.

Figure 1 : Tendance du nombre d'événements au Canada^{Note 11}

L'examen des documents et des dossiers a révélé que les coûts associés aux catastrophes augmentent. De même, au cours des 20 dernières années, les AAFCC pour les événements liés aux conditions météorologiques ont régulièrement augmenté en raison du nombre croissant d'événements importants de plus fortes intensités^{Note 12}. La part des coûts d'intervention et de rétablissement annuels moyens assumée par le gouvernement fédéral est passée de 10 millions de dollars (1970 à 1995) à 110 millions de dollars (1996 à 2010)^{Note 13} et à 360 millions de dollars (2011 à 2016)^{Note 14}. Au cours des 6 derniers exercices financiers, les AAFCC ont versé plus de fonds pour le rétablissement qu'au cours des 39 exercices antérieurs^{Note 15}.

Figure 2 : Passif des Accords d'aide financière en cas de catastrophe

Un rapport de 2016 du Bureau du directeur parlementaire du budget a conclu que les AAFCC consacreront 75 % de leurs dépenses liées aux conditions météorologiques au rétablissement à la suite d'inondations au cours des cinq prochaines années. De 2005 à 2014, 82 % du coût total des AAFCC a été lié à des événements météorologiques dont principalement des inondations^{Note 16} survenues au Manitoba, en Saskatchewan et en Alberta. Un examen des rapports publics a permis de constater que de 2010 à 2015, 78 % des incidents étaient des inondations. Les tempêtes^{Note 17} représentaient 12 % des incidents et les incendies 10 %.

Les documents examinés et les entrevues ont révélé qu'il est possible que les inondations coûtent si cher parce que seulement trois provinces (Ontario, Alberta et Québec) offrent une assurance contre les inondations. Même dans ces provinces, une telle assurance n'est pas offerte pour les propriétés très à risque et, si elle est offerte, elle coûte très cher^{Note 18}. Cette situation augmente le coût global des inondations.

Les documents examinés indiquaient que plusieurs tendances influencent la fréquence et la gravité des événements météorologiques : les changements climatiques, les changements environnementaux, la transition démographique et l'urbanisation; on prévoit que ces tendances continueront de croître au cours des années à venir^{Note 19}. Le Bureau du directeur parlementaire du budget estime qu'au cours des 5 prochaines années, les ouragans, les orages de convection et les tempêtes hivernales grèveront les AAFCC de 229 millions de dollars en moyenne par année. Se fondant sur les estimations du Bureau d'assurance du Canada relativement aux pertes causées par les inondations, le Bureau du directeur parlementaire du budget estime que les inondations couteront en moyenne 673 millions de dollars aux AAFCC. Par conséquent, le coût total annuel pour les AAFCC des événements météorologiques est estimé à 902 millions de dollars par année^{Note 20}.

4.1.2 Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement

Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, ainsi que leurs parties prenantes se partagent les responsabilités de la gestion des urgences au Canada. Les provinces et les territoires sont responsables de la gestion des urgences au sein de leurs territoires respectifs. Le Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile a le mandat d'exercer le leadership en ce qui concerne la gestion des urgences au Canada en coordonnant au sein des institutions du gouvernement fédéral et en collaboration avec les provinces, les territoires et les autres entités, les activités de gestion des urgences comme indiquée dans la Loi sur la gestion des urgences.

En vertu de l'alinéa 4(1)j) de la Loi, les responsabilités du Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile incluent de fournir une aide financière à une province ou un territoire dans les cas suivants : «(i) l'urgence provinciale visant celle-ci a fait l'objet d'une déclaration en vertu de l'article 7; (ii) il est autorisé à fournir cette aide au titre de cet article; (iii) la province a présenté une demande à cet effet.» À ce titre, les AAFCC sont bien harmonisés aux rôles et aux responsabilités du ministre.

4.1.3 Harmonisation avec les priorités du gouvernement et le résultat stratégique de SP

Le résultat stratégique de SP consiste à bâtir un Canada sécuritaire et résilient. Le GC, par le biais des AAFCC, rembourse aux provinces et aux territoires jusqu'à 90 % des dépenses admissibles liées au rétablissement après une catastrophe et collabore avec les autres ordres de gouvernement pour bâtir des collectivités plus sécuritaires et résilientes^{Note 21}. Le résultat global escompté du programme est que les Canadiens soient prêts et en mesure d'intervenir en cas de danger et de catastrophes d'origine naturelle et humaine. Ce résultat correspond à la priorité du gouvernement de moderniser la gestion des urgences au Canada afin de renforcer la résilience communautaire, en collaboration avec les provinces et les territoires, les collectivités autochtones et les municipalités. Plus précisément, la lettre de mandat du ministre de la Sécurité publique et de la protection civile pour 2016 prévoit que SP travaillera avec les provinces et les territoires, les peuples autochtones et les municipalités à l'élaboration d'un plan d'action exhaustif permettant au Canada de mieux prévoir les catastrophes naturelles et les urgences liées au climat, de mieux s'y préparer et de mieux y réagir.

4.2 Rendement—Efficacité

Selon les rapports ministériels sur le rendement, de 2011-2012 à 2014-2015, les AAFCC ont aidé les provinces et les territoires à assumer les coûts liés aux activités d'intervention et de rétablissement à la suite de catastrophes majeures. Entre 2011-2012 et 2015-2016, il y a eu 95 dossiers actifs incluant des catastrophes survenues avant 2008. Pour ces 95 dossiers actifs, le programme a effectué 78 paiements différents, soit 7 paiements anticipés, 36 paiements provisoires et 35 paiements finaux. Il importe de souligner qu'avant 2008, il n'y avait pas de limite de temps pour que les provinces et les territoires demandent des fonds au programme des AAFCC. Par conséquent, certains paiements relativement à des catastrophes survenues avant 2008 ont été effectués pendant la période d'évaluation^{Note 22}. En outre, l'évaluation a révélé que parmi les 95 dossiers actifs, 53 ont été approuvés par le gouverneur en conseil entre 2011 et 2016. Le programme des AAFCC a versé des fonds pour 25 de ces 53 dossiers actifs, comme le montre l'annexe C.

Bien que le programme soutienne les provinces et les territoires, un examen des données financières indique que la part totale estimée du gouvernement fédéral^{Note 23} dans les dossiers actifs, 3,8 milliards de dollars, est plus élevée que le montant réel des contributions versées s'élevant à 1,6 milliard de dollars^{Note 24}. Cela signifie qu'au cours des cinq dernières années, le programme des AAFCC a reçu des demandes de paiements des provinces et territoires et remboursé près de la moitié des demandes potentielles estimées. Bien que cela ne soit une surprise considérant les délais dans lesquels les provinces et territoires sont en mesure de faire des demandes pour un paiement final, le programme des AAFCC a dû reporter les fonds à des exercices ultérieurs ou établir des créditeurs à la fin de l'exercice pour équilibrer le budget^{Note 25}. Ces données appuient les commentaires des répondants qui ont indiqué que le programme ne contrôle pas à quel moment les provinces et les territoires présentent leurs demandes. Si le programme avait plus de contrôle sur le moment des demandes de paiements, le budget serait probablement moins volatile.

Les répondants ont parlé des défis liés à la gestion d'un programme fondé sur des estimations qui ne sont pas toujours exactes et au fait que les gestionnaires du programme n'ont aucun contrôle sur le moment de la présentation des demandes d'aide financière. Pour relever ces défis, le programme communique continuellement avec les provinces et les territoires pour établir des prévisions appropriées et continuellement actualisées. De plus, un exercice comptable annuel a été institué par lequel les provinces et les territoires doivent soumettre des dépenses estimées attestées^{Note 26} ainsi que les passifs éventuels possibles pour chaque catastrophe visée par les AAFCC. Depuis septembre 2015, les provinces et les territoires devaient effectuer cet exercice comptable deux fois par année (février/mars et août/septembre) plutôt qu'une seule fois l'an pour renforcer les prévisions de SP. Les provinces et les territoires doivent aussi identifier les demandes de paiement à venir, leur moment et leur montant.

4.3 Rendement—Efficience

Pour traiter de l'efficience du programme, l'évaluation a examiné quatre facteurs : le chevauchement des tâches et la complémentarité entre les AAFCC et les autres programmes aux niveaux fédéral, provincial et territorial, les mesures prises pour améliorer l'administration du programme, le ratio moyen de coûts administratifs des AAFCC par rapport à celui de l'évaluation de 2011 et le processus de vérification.

L'approche tout risque global de SP pour coordonner et intégrer les mesures de prévention et d'atténuation, de préparation, d'intervention et de rétablissement complète les AAFCC et les autres programmes de gestion des urgences de SP. Le Programme national d'atténuation des catastrophes (PNAC) et les AAFCC sont harmonisés, mais financent des activités différentes liées à la gestion des urgences.

Selon les répondants et les documents examinés^{Note 27}, il n'y a pas de chevauchement entre les AAFCC et les autres programmes^{Note 28} d'aide financière en cas de catastrophe du gouvernement fédéral. Le programme des AAFCC est le seul programme fédéral à offrir une aide financière aux provinces et aux territoires après une catastrophe naturelle. D'autres programmes fédéraux qui offrent une aide financière après une catastrophe la versent directement soit aux agriculteurs (par l'entremise du Programme d'aide aux agriculteurs en cas de catastrophe d'Agriculture et Agroalimentaire Canada) ou aux collectivités des Premières Nations (Programme d'aide à la gestion des urgences d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC).

Le programme des AAFCC consulte régulièrement les ministères fédéraux ainsi que les provinces et les territoires pour éviter le chevauchement entre les programmes, peu importe l'ordre de gouvernement. En fait, l'obligation de s'assurer qu'il n'y a pas de chevauchement fait partie des modalités du programme. De plus, les vérifications menées au niveau fédéral dans le cadre des AAFCC prennent en compte les possibilités de paiement en double.

Pour assurer la complémentarité et la collaboration, le programme des AAFCC consulte aussi l'équipe du programme d'AANC qui gère les dépenses liées aux activités d'intervention et de rétablissement en cas de catastrophe touchant les réserves des Premières Nations. Les AAFCC et les programmes d'aide financière provinciaux se complètent mutuellement.

Les répondants ont souligné que le remaniement ministériel a d'abord été une source d'inefficacité en raison de la longue courbe d'apprentissage du personnel. Au cours de la dernière année, avec le personnel en place, le programme a pris certaines mesures pour améliorer l'efficience. Ces mesures comprenaient ce qui suit :

• Les provinces et territoires doivent maintenant soumettre des dépenses estimatives attestées et tous les potentiels futurs passifs de chaque catastrophe deux fois l'an au lieu d'une fois afin d'améliorer la prévision;
• des réunions régulières avec les responsables des finances ministérielles pour accélérer le paiement;
• la recherche de possibles assouplissements relativement aux paiements anticipés ou provisoires. Ceci est impossible pour les paiements finaux, car aucun changement ne peut être apporté après le paiement;
• des appels toutes les deux semaines entre le personnel responsable de l'administration du programme, les régions et l'équipe de vérification pour discuter des problèmes et en arriver à un consensus au sujet des problèmes et des dossiers;
• des appels hebdomadaires entre le personnel responsable de l'administration du programme et l'équipe de vérification pour discuter des problèmes, des évaluations des risques et des vérifications;
• un tableau de bord qui favorise la synchronisation aux niveaux régional et fédéral;
• une boîte aux lettres commune pour structurer tous les commentaires; et
• une rationalisation des processus.

L'examen des dossiers a passé en revue 35 dossiers actifs contenant la date de la demande et la date du décret et a calculé la durée du processus. En moyenne, il a fallu 11 mois au programme des AAFCC pour traiter les demandes. Les répondants ont toutefois mentionné que la durée peut varier énormément. Par exemple, dans certains cas, il a fallu plus de 20 mois pour traiter la demande alors que pour d'autres, 6 mois ont été nécessaires. La durée du processus dépend de divers facteurs^{Note 29} comme les renseignements fournis par les provinces et les territoires. Il peut y avoir des retards lorsque SP ainsi que les provinces et les territoires font des allers-retours à maintes reprises pour recueillir de la documentation et obtenir des estimations. Les répondants ont commenté les différences entre les provinces quant à l'estimation des coûts et la nécessité de concevoir une approche normalisée pour les réclamations des provinces et des territoires.

Le programme a récemment réalisé des gains d'efficience quant au traitement des décrets. En avril 2016, il y avait 19 décrets en attente remontant à 2014. Pour réduire ce retard, un membre du personnel, appuyé par les services légaux du Ministère, s'est concentré uniquement sur les décrets et ainsi, le gouverneur en conseil a approuvé 18 des 19 décrets à la fin de juin 2016. Une autre mesure permettant de s'assurer que les décrets sont reçus en temps opportun a été la mise en œuvre d'un nouveau gabarit à être utilisé par le programme avant l'envoi de l'ébauche du décret aux services légaux du Ministère en vue de sa révision par le Ministère de la Justice du Canada.

Un examen des informations financières et du budget du programme a permis d'évaluer que les coûts administratifs annuels liés aux AAFCC ont varié de 1,73 million de dollars à 1,75 million de dollars au cours des 5 dernières années. D'après ces coûts, le ratio de coûts administratifs moyens^{Note 30} a diminué, passant de 4,8 %^{Note 31} lors de la période d'évaluation antérieure à 1,5 % pour la présente période d'évaluation. L'annexe D présente les calculs détaillés.

Malgré les gains d'efficience susmentionnés, les répondants ont indiqué qu'il est possible de faire mieux, surtout en ce qui a trait aux vérifications. L'évaluation des AAFCC de 2011 recommandait que le processus de vérification du gouvernement fédéral soit revu afin d'adopter une approche plus axée sur le risque. Cette recommandation devait être mise en œuvre en 2012-2013. Les répondants ont affirmé que la fonction de vérification n'a adopté une approche axée sur le risque que depuis un an ou deux. Ils ont indiqué qu'au cours des derniers mois, ils ont essayé de normaliser et de générer des gains d'efficience en identifiant et en supprimant les étapes inutiles de la vérification. Par exemple, le programme des AAFCC produisait un rapport consultatif pour chaque paiement anticipé ou provisoire. Selon le nouveau processus, le programme des AAFCC procède à une évaluation des risques et à une vérification uniquement pour les paiements finaux.

Les répondants ont souligné qu'il y avait du dédoublement des tâches dans le processus de vérification, laissant entendre qu'une clarification des lignes directrices des AAFCC aiderait à éviter le chevauchement entre les vérifications provinciales et fédérales. En outre, les répondants ont souligné la qualité inégale des soumissions des provinces et des territoires. Les répondants ont aussi commenté le temps requis pour réaliser les vérifications. L'évaluation n'a pas permis de déterminer la durée moyenne d'une vérification étant donné que le nombre de dossiers faisant l'objet d'une vérification était très restreint et qu'un examen des dossiers n'a pas révélé la date des vérifications et/ou la date des paiements. Une communication régulière entre le personnel du programme, l'équipe de vérification et les régions semble avoir entraîné des gains d'efficience.

4.4 Rendement—Économie

L'imprévisibilité croissante, le nombre et la gravité des catastrophes ont augmenté la responsabilité financière du gouvernement fédéral en vertu des AAFCC^{Note 32}. D'après les documents examinés, une plus grande emphase et des investissements en matière de prévention et d'atténuation par le biais de mesures de réduction des risques de catastrophe (RRC) peut aider à sauver des vies, à réduire les coûts liés aux interventions et à diminuer les dommages sociaux, économiques et environnementaux associés à de tels événements^{Note 33}.

Au Canada, la plupart des catastrophes naturelles de grande envergure sont des événements météorologiques^{Note 34}, en particulier des inondations. De 2010 à 2015, 78% des dossiers ouverts étaient des inondations. En 2015, le Bureau d'assurance du Canada a publié un rapport^{Note 35} sur les principaux enjeux liés à la gestion financière du risque d'inondation au Canada. Selon le rapport, la couverture d'assurance contre les inondations terrestres est historiquement limitée au Canada pour trois raisons principales: Premièrement, l'assurance contre les inondations est difficile à offrir, car elle est naturellement coûteuse. Par conséquent, les propriétaires ont tendance à ne pas acheter ce type de couverture. En outre, les pertes liées aux inondations sont généralement attribuables au manque d'investissements dans les infrastructures publiques, aux codes de construction obsolètes et à l'inefficacité de l'aménagement du territoire. Enfin, le Canada ne dispose pas de cartes efficaces sur les risques d'inondation qui sont considérées comme des outils essentiels d'évaluation des risques. L'effet cumulatif de tout cela est que si le risque n'est pas évaluable, sa gestion financière serait difficile ce qui limite son assurabilité.

Un autre rapport publié par le Bureau du directeur parlementaire du budget en février 2016 a estimé les pertes résidentielles dues aux inondations à 1,2 milliard de dollars pour la période 2016-2020. Le montant atteint 2,4 milliards de dollars pour la même période si on tient compte des pertes liées aux infrastructures commerciales et publiques. Selon le rapport, les paiements annuels moyens des AAFCC pour 2016-2020 se chiffreraient à 673 millions de dollars pour les catastrophes liées aux inondations.

Traditionnellement, la gestion des urgences au Canada est axée sur la préparation et l'intervention en cas d'urgence. En janvier 2008, le gouvernement fédéral et les provinces et territoires ont lancé la Stratégie nationale d'atténuation des catastrophes du Canada^{Note 36}. La Stratégie a été élaborée sur la base de reconnaissance par le gouvernement du Canada et les provinces et territoires que l'atténuation est essentielle à la mise en place d'un cadre solide de gestion des urgences en appui à l'atténuation des effets des catastrophes au Canada.

En 2008, le programme des AAFCC a intégré des activités d'atténuation dans sa programmation en remboursant aux provinces et aux territoires jusqu'à 15 % des coûts de réparation évalués d'infrastructure pour la remise à l'état préalable à la catastrophe afin de réduire la vulnérabilité aux catastrophes à venir. Le paiement d'atténuation de 15 % accordé dans le cadre des AAFCC est conforme à la Stratégie nationale d'atténuation des effets des catastrophes du Canada. Il est également conforme aux engagements internationaux du Canada relatifs au Cadre 2015-2030 de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe^{Note 37}. Le Cadre identifie clairement l'atténuation par les activités de réduction des risques de catastrophe comme l'approche clé pour réduire les coûts. Le document indiquait également que «reconstruire en mieux» et traiter les facteurs de risque sous-jacents est plus économique que s'appuyer principalement sur l'intervention et le rétablissement après les catastrophes.

En mars 2016, le Nouveau-Brunswick a reçu des fonds d'atténuation des AAFCC s'élevant à 157 397 $ pour les inondations du printemps 2008, la tempête estivale de 2008 et la tempête tropicale Hanna, également en 2008. Comme les AAFCC n'ont versé les fonds que récemment, l'équipe d'évaluation a été incapable d'évaluer l'incidence de ces paiements pour soutenir les mesures d'atténuation en utilisant les données disponibles du programme. Actuellement, SP est informé d'au moins 17 évènements nécessitants des paiements pour des mesures d'atténuation. La revue de la littérature indique que les mesures prises pour réduire les risques de catastrophe pourraient réduire les répercussions sur les collectivités, les coûts de rétablissement et offrir un rendement important sur les investissements. Par exemple, en Australie, aux États-Unis et au Royaume-Uni, les ratios bénéfices-coûts des mesures de prévention des inondations sont respectivement de 3:1, 4:1 et 5:1. Au Canada, les 63,2 millions de dollars investis en 1960 dans la zone inondable de la rivière Rouge, au Manitoba, ont permis d'économiser environ 8 milliards de dollars en potentiels dommages et frais de rétablissement^{Note 38}.

En mettant l'accent sur l'atténuation, les infrastructures du Canada (p. ex. les services publics, les systèmes de transport, les télécommunications, les logements, les hôpitaux et les écoles) peuvent être conçues de façon à résister aux impacts des phénomènes naturels extrêmes.

5. CONCLUSIONS

Il y a un besoin continu pour le programme des AAFCC

Les AAFCC sont toujours pertinents en raison de l'augmentation de la fréquence, de la gravité et des coûts des catastrophes touchant les collectivités canadiennes. Les provinces et les territoires ont encore besoin de l'aide du gouvernement fédéral pour assumer les coûts liés aux mesures d'intervention et de rétablissement.

Le rôle et les responsabilités du ministre en ce qui a trait aux AAFCC sont décrits dans la Loi sur la gestion des urgences et les décrets connexes déclarant les urgences provinciales sujets de préoccupation pour le gouvernement fédéral. La lettre de mandat du ministre de la Sécurité publique et de la protection civile mentionne que SP travaillera avec tous les niveaux de gouvernement à l'élaboration d'un plan d'action exhaustif permettant au Canada de mieux prévoir les catastrophes naturelles et les urgences liées au climat, de mieux s'y préparer et de mieux y réagir.

Les AAFCC fournissent une aide financière aux provinces et aux territoires, mais, parfois, le programme doit reporter des fonds ou établir des créditeurs à la fin de l'exercice pour équilibrer son budget.

L'évaluation a permis de constater que les provinces et territoires ne demandaient pas toujours d'aide pendant les années pour lesquelles les fonds étaient planifiés. Ainsi, le programme des AAFCC devait reporter les fonds ou créer des créditeurs en fin d'exercice à chaque exercice financier. Pour réduire le report de fonds, le programme met en œuvre de nouveaux outils et processus lui permettant d'obtenir des estimations plus précises des provinces et des territoires. De surcroît, les représentants de SP sont engagés, de façon continue, dans des consultations avec les provinces et territoires et les agences centrales pour identifier les solutions possibles en vue de la diminution des reports de fonds année après année.

Il y a un certain chevauchement entre les vérifications fédérales et provinciales

Des répondants ont indiqué qu'il existe un certain chevauchement entre les vérifications fédérales et provinciales. La qualité des soumissions présentées au programme des AAFCC est inégale entre les provinces et la portée de la vérification provinciale par rapport à la vérification fédérale est ambiguë. L'évaluation a révélé qu'il n'y a pas de normes de service et n'a pas permis de déterminer la durée moyenne du processus de vérification.

Les stratégies d'atténuation sont essentielles pour accroître la résilience aux catastrophes au Canada

L'atténuation est l'approche la plus efficace pour réduire les coûts associés au rétablissement après les catastrophes. L'évaluation a révélé que les mesures d'atténuation peuvent améliorer la résilience des collectivités canadiennes en cas de catastrophe et réduire le fardeau financier lié aux catastrophes à venir.

Les AAFCC n'ont procédé qu'à quelques paiements relatifs à des mesures d'atténuation depuis 2008. Toutefois, il est trop tôt pour évaluer l'efficacité des investissements dans les mesures d'atténuation.

6. RECOMMANDATIONS

Le SMA du Secteur de la gestion des urgences et des programmes devrait :

1. mettre à jour les lignes directrices et les gabarits afin d'accroître leur efficacité à assurer la conformité des soumissions des provinces et territoires;
2. établir, en collaboration avec les provinces et territoires, les critères et mécanismes par lesquels les vérifications effectuées par ceux-ci complètent et rationalisent les exigences de vérifications fédérales;
3. promouvoir davantage l'utilisation de la composante d'atténuation du programme des AAFCC pour réduire le fardeau financier des prochaines catastrophes sur les provinces, les territoires et le gouvernement fédéral.

7. Réponse et plan d'action de la direction

La Direction générale des programmes a étudié le rapport et les recommandations et est d'accord avec les constatations. Les lignes directrices sur les AAFCC vont franchir le cap des dix ans, et les Programmes en profiteront pour consulter les provinces et territoires en vue de simplifier les processus, préciser les attentes et les exigences et établir des mécanismes pour atteindre la complémentarité dans les audits des provinces et territoires et du gouvernement fédéral. Nous continuerons aussi à promouvoir le volet atténuation et les solutions de rétablissement novatrices.

Annexe A : Modèle logique

Annexe B : Documents examinés

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (2013), Vérification du Programme d'aide à la gestion des urgences.

Agriculture et agroalimentaire Canada (2011), Évaluation du Programme d'aide aux agriculteurs en cas de catastrophe.

Australia and New Zealand School of Government, Cost-benefit analysis and multi-criteria analysis: Competing or complementary approaches? (en anglais)

Budget (2012, 2014).

C.M. Shreve, I. Kelman (2014), Does mitigation save? Reviewing cost –benefit analyses of disaster risk reduction. (en anglais)

D.Guha-Sapir et al. (2012), Annual Disaster Statistical Review 2011. The numbers and trends.(en anglais)

D. Kull, R. Mechler et S. Hochrainer-Stigler (2013), Probabilistic cost-benefit analysis of disaster risk management in a development context. (en anglais)

Loi sur la gestion des urgences, 2007.

F.Khan et al. (2012), Understanding the cost and benefits of disaster risk reduction under changing climate conditions. (en anglais)

Francis Vorhies (2012), The economics of investing in disaster risk reduction. (en anglais)

Gouvernement de l'Alberta (2015), Alberta Disaster Assistance Guidelines. (en anglais)

Gouvernement de la Saskatchewan (2015), Provincial Disaster Assistance Program. General Claim Guidelines. (en anglais)

Ilan Kelman (2014), Disaster Mitigation is Cost Effective. (en anglais)

Affaires indiennes et du Nord Canada (2010), Évaluation du Programme d'aide à la gestion des urgences.

Infrastructure Canada (2015), Évaluation du volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada.

Infrastructure Canada (2015), Vérification du cadre de contrôle de gestion du Nouveau Fonds Chantiers Canada.

Bureau d'assurance du Canada (2015), La gestion financière du risque d'inondation.

Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (2012), The long road to resilience. Impact and cost-benefit analysis of disaster risk reduction in Bangladesh. (en anglais)

K.Hawley, M.Moench et L.Sabbag (2012), Understanding the economics of flood risk reduction. (en anglais)

Ministère des Affaires municipales et du Logement (2016), Lignes directrices du Programme d'aide aux sinistrés pour la reprise après une catastrophe.

Ministère des Affaires municipales et du Logement (2016), Lignes directrices du Programme d'aide aux municipalités pour la reprise après une catastrophe.

Bureau du vérificateur général du Canada (2016), Rapports de la Commissaire à l'environnement et au développement durable, Rapport 2 — L'atténuation des effets du temps violent, printemps 2016.

Bureau du directeur parlementaire du budget (2016), Estimation du coût annuel moyen des Accords d'aide financière en cas de catastrophe causée par un événement météorologique.

Sécurité publique Canada (2011), Un cadre de sécurité civile pour le Canada.

Sécurité publique Canada (2008), Stratégie nationale d'atténuation des catastrophes.

Sécurité publique Canada (2012), Évaluation des Accords d'aide financière en cas de catastrophe.

Sécurité publique Canada, Rapport ministériel sur le rendement  2014-2015.

Sécurité publique Canada (2007), Lignes directrices des Accords d'aide financière en cas de catastrophe.

Sécurité publique Canada (2015), Stratégies de mesure du rendement. Programme de gestion des urgences.

Sécurité publique Canada. Rapport sur les plans et les priorités 2016-2017.

Discours du Trône (2013).

Annexe C : Demandes et paiements liés aux AAFCC

Annexe D : Renseignements financiers

Les montants ci-dessous représentent le coût total estimatif pour le gouvernement fédéral (en dollars canadiens).

Date de modification :

2022-08-16