Paramètres économiques du précontrôle : Étude documentaire, discussion et méthodes de mesure proposées

Sigles et abréviations

AAC

Analyse avantages-coûts

ACA

Analyse coûts-avantages

Ampl.

Ampleur des avantages escomptés

ARE

Analyse des retombées économiques

ASFC

Agence des services frontaliers du Canada

AVAQ

Années de vie ajustées en fonction de la qualité

CBP

Service des douanes et de la protection des frontières (É.-U.)

C-TPAT

Programme du partenariat douanes-commerce contre le terrorisme (É.-U.)

DHS

Département de la Sécurité intérieure (É.-U.)

DP

Demande de proposition

É.-U.

États-Unis

EBTC

Coalition des transports à la frontière de l’Est

EIES

Évaluation des impacts économiques et sociaux

E-S

Entrées-sorties

UE

Union européenne

EXPRES

Programme d’expéditions rapides et sécuritaires

FAA

Bureau fédéral de l’aéronautique (É.-U.)

Frontex

Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne

GAO

Bureau de la responsabilité du gouvernement (É.-U.)

GES

Gaz à effet de serre

GPS

Système de localisation GPS

HEATCO

Projet sur d’élaboration de méthodes européennes harmonisées de calcul du coût de revient des transports et d’évaluation des projets

INNAV

Système intégré d’information sur la navigation maritime

IPEC

Information préalable sur les expéditions commerciales

MIEG

Modèle informatique d’équilibre général

OMD

Organisation mondiale des douanes

PAD

Programme d’autocotisation des douanes

PEP

Partenaires en protection

PIB

Produit intérieur brut

PRSA

Paramètres de rendement des systèmes aéronautiques

R.-U.

Royaume-Uni

Rob.

Robustesse de l’estimation des avantages éventuels

SAFE

Cadre de normes visant à sécuriser et à faciliter le commerce mondial

SCT

Secrétariat du Conseil du Trésor

SEA

Système d’examen avant l’arrivée

SIG

Système d’information géographique

SIS

Système d’information Schengen

SISF

Stratégie intégrée de sécurité du fret

SSMAEC

Système de soutien de la mainlevée accélérée des expéditions commerciales

Sommaire

Le présent rapport a trois objectifs : produire un résumé de la littérature internationale sur les répercussions économiques et sociales des opérations de précontrôle; cerner les avantages du précontrôle que la littérature n’examine pas assez bien, et proposer des méthodes réalisables pour mesurer de manière quantitative les avantages que représenterait pour le Canada la mise en place du précontrôle dans différents contextes.

Dans l’ensemble, les avantages du précontrôle n’ont pas souvent été mesurés. Selon l’analyse et un examen de la littérature, les avantages ont été classés en cinq catégories : optimisation des ressources frontalières; amélioration de la sécurité; amélioration de l’expérience des passagers à la frontière; amélioration de l’expérience des transporteurs à la frontière, et production d’avantages « dérivés ». En général, les quatre premières catégories représentent des avantages qui sont de nature cumulative, tandis que la dernière catégorie englobe une vaste gamme de retombées positives du précontrôle qui, en général, ne peuvent être évaluées qu’au moyen de modèles d’entrées-sorties ou de modèles informatiques d’équilibre général.

Dans ce rapport, les auteurs décrivent chaque avantage, nomment le principal bénéficiaire de l’avantage, et proposent des méthodes précises pour mesurer ces avantages. Dans le cas de certains d’entre eux, surtout ceux se rapportant à la sécurité, les auteurs proposent une analyse qualitative en raison des difficultés que pose invariablement la mesure des répercussions du précontrôle. Certaines évaluations préliminaires, s’appuyant fortement sur des hypothèses, sont présentées en tant que premier pas vers une mesure précise des avantages.

Résumé

Le précontrôle s’ entend d’un processus dans le cadre duquel les fonctions liées aux douanes et à l’immigration ainsi que d’autres fonctions frontalières d’un pays étranger (comme les États-Unis) sont exécutées dans un pays hôte (comme le Canada). De telles opérations ont le potentiel de produire d’importants avantages pour les gouvernements, les utilisateurs et les transporteurs. Dans l’ensemble, toutefois, les avantages du précontrôle n’ont pas souvent été mesurés.

Le présent rapport a trois objectifs : produire un résumé de la littérature internationale sur les répercussions économiques et sociales des opérations de précontrôle; cerner les avantages du précontrôleque la littérature n’examine pas assez bien, et proposer des méthodes réalisables pour mesurer de manière quantitative les avantages que représenterait pour le Canada la mise en place du précontrôle dans différents contextes.

Opérations de précontrôle dans le monde

À l’heure actuelle, huit aéroports canadiens ont des installations de précontrôle des voyageurs à destination des É.-U. Dans le cas des voyageurs maritimes, il y a des installations de précontrôle à Vancouver (port de croisière) et à Prince Rupert, et des services de préinspection américains à Victoria et à Sidney. Quant aux services ferroviaires, seule la gare Pacific Central à Vancouver a des installations de pré inspection à l’intention des passagers. Dans le contexte du transport aérien, le précontrôle est établi officiellement, mais aucun cadre juridique n’est en vigueur pour les autres initiatives. Enfin, mentionnons le projet pilote de préinspection des marchandises dont la phase II se déroule présentement au Peace Bridge de Fort Erie.

En général, les objectifs stratégiques du précontrôle portent spécifiquement sur les aspects sécurité, optimisation du service et des coûts, et coopération internationale. Les É.-U. exploitent des installations de précontrôle dans un certain nombre de pays, notamment l’Irlande et les Émirats arabes unis. Les autorités mexicaines exploitent aussi une installation de précontrôle du fret aérien au Texas. À part cela, l’équipe de recherche n’a connaissance que d’une autre activité de précontrôle – les contrôles juxtaposés du R.-U., de la France et de la Belgique – dont l’objet est la réduction du nombre de demandeurs d’asile et d’immigrants clandestins.

Détermination des avantages

Dans cette étude, la définition des avantages inclut toute la gamme des conséquences positives découlant des opérations de précontrôle. Une telle définition étendue permet de comprendre de manière approfondie les répercussions du précontrôle et de mieux éclairer les discussions concernant cette stratégie. Le fait d’adopter cette perspective élargie signifie, toutefois, que ces avantages doivent être déclarés avec prudence, car ils ne sont pas forcément cumulatifs. Le présent rapport comporte des indications à cet égard.

Selon l’analyse et un examen de la littérature, les avantages ont été classés en cinq catégories :

• Optimisation des ressources frontalières – Le précontrôle peut mener à une meilleure utilisation des ressources, ce qui est un avantage direct pour les agences frontalières, et peut représenter un allégement budgétaire direct.
• Amélioration de la sécurité – Le précontrôle, en étant un contrôle au niveau du périmètre, permet de réduire les menaces et d’améliorer la sécurité.
• Amélioration de l’expérience des passagers à la frontière – En permettant des opérations frontalières plus efficaces (plus rapides et plus fiables), et grâce à ses caractéristiques particulières (p. ex. lieu du contrôle à la frontière pouvant mener à une réduction des coûts et choix accru), le précontrôle est clairement avantageux pour les passagers.
• Amélioration de l’expérience des entités commerciales à la frontière – En permettant des opérations frontalières plus efficaces (plus rapides et plus fiables), et grâce à ses caractéristiques particulières (p. ex. lieu du contrôle pouvant mener à la réduction des coûts et souplesse opérationnelle accrue), le précontrôle est clairement avantageux pour les transporteurs et les aéroports.
• Avantages dérivés – Il s’agit des avantages qui découlent directement ou indirectement des avantages cités dans les quatre catégories précédentes. Par exemple, la réduction du coût à la frontière des opérations commerciales peut mener à une augmentation du commerce ou à la hausse des investissements étrangers; la réduction du temps d’attente des passagers peut mener à une augmentation du tourisme.

En général, les quatre premières catégories représentent des avantages qui sont de nature cumulative, tandis que la dernière catégorie englobe une vaste gamme de retombées positives du précontrôle qui, en général, ne peuvent être évaluées qu’au moyen de modèles d’entrées-sorties ou de modèles informatiques d’équilibre général.

Mesure des avantages

Pour chaque catégorie d’avantages, des consultations et une étude de la littérature ont fait ressortir une série d’avantages détaillés. On a documenté ces avantages, proposé une méthodologie et déterminé des sources de données éventuelles. Le diagramme qui suit présente un résumé des méthodes proposées pour la mesure quantitative des principaux avantages. Il est à noter qu’une mesure précise des avantages du précontrôle en matière de sécurité exige l’utilisation d’hypothèses solides concernant le rôle que joue le précontrôle dans la prévention d’événements catastrophiques, mais aucun fondement solide ne permet d’élaborer ces hypothèses. Voilà pourquoi l’équipe de recherche recommande que ces avantages soient évalués non pas sur le plan quantitatif – quoiqu’ils puissent l’être – mais sur le plan qualitatif.

À des fins de regroupement, certains avantages doivent être « monétisés », c’est-à-dire que les unités qualitatives (p. ex. les minutes gagnées) sont converties en avantages monétaires, et les avantages dans le temps doivent être regroupés en une unité temporelle commune, c’est-à-dire que les flux d’avantages futurs doivent être exprimés en une valeur actualisée. Pour la monétisation, on s’est appuyé sur les nombreuses études se rapportant à la valeur à accorder aux différents types d’avantages et sur les lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Dans le cas de l’actualisation, l’équipe de recherche a adopté les lignes directrices du SCT, qui recommandent le taux de 8 p. 100. Le rapport comporte aussi de plus amples détails concernant la nature précise des avantages, les nuances des méthodes de mesure et des exemples tirés de la littérature.

La description de l'image

Cinq diagrammes illustrent les avantages de l’optimisation des ressources de cinq points de vue : (1) les avantages de l’optimisation des ressources frontalières; (2) les avantages d’une meilleure expérience à la frontière pour les passagers; (3) les avantages de l’amélioration de la sécurité; (4) les avantages d’une meilleure expérience à la frontière pour les transporteurs et les aéroports; et (5) les autres avantages. Le premier diagramme tient compte des coûts d’infrastructure et des coûts opérationnels. Le deuxième reflète la combinaison de la réduction du temps d’attente, de la fiabilité accrue ainsi que de la commodité et du choix, ce qui inclut les considérations liées aux coûts et au temps. Le troisième diagramme illustre trois éléments clés : (a) l’interception des étrangers indésirables; (b) l’interception des marchandises illicites; et (c) l’amélioration des relations de même que le partage de renseignements. Le quatrième diagramme tient compte de la combinaison des économies de coûts opérationnels, des droits d’aérogare moins élevés, des coûts de possession des stocks moins élevés et de l’augmentation des dépenses, en mettant l’accent sur les avantages découlant des coûts moins élevés, du nombre de voyages, de la réduction du temps d’attente et de l’augmentation des revenus liés au tourisme. Enfin, le cinquième diagramme montre les autres avantages, notamment l’augmentation des dépenses par les touristes et le tourisme, ainsi que les avantages possibles liés à environnement découlant de la réduction de la consommation de carburant et de l’intensité des émissions locales.

Indications sur l’application des méthodes

Pour proposer des méthodes précises permettant de mesurer les avantages du précontrôle, il faut définir clairement certains facteurs et faire des compromis entre ceux-ci.

• Robustesse et disponibilité : Faut-il obtenir des estimations robustes, ou produire des estimations moins robustes selon les données disponibles? À quel stade une estimation devrait-elle être exclue ou incluse d’après son niveau de fiabilité? Quel niveau d’hypothèse peut-on accepter plutôt que d’utiliser obligatoirement les données observées?

• Portée : Les avantages sont-ils mesurés pour le Canada seulement? Tant pour le pays hôte que pour le pays étranger? Les avantages pour les passagers internationaux sont-ils pris en compte?

• Aspect privilégié : Les mesures portent-elles sur les avantages d’opérations existantes ou ceux d’opérations proposées? Les avantages sont-ils mesurés pour un seul emplacement de précontrôle ou pour toutes les opérations de précontrôle? Sont-ils mesurés avant la mise en œuvre (c.-à-d. avantages éventuels) ou après la mise en œuvre?

Les auteurs offrent dans ce rapport des renseignements et des indications sur l’incidence éventuelle que chacun de ces facteurs a sur la méthodologie proposée. À noter en particulier le fait qu’il est presque impossible de déterminer avec précision si c’est le pays hôte ou le pays étranger qui bénéficie le plus des avantages. Cela étant, l’équipe de recherche recommande fortement l’adoption d’un cadre qui ne limiterait pas la portée des avantages (c.-à-d. que ce cadre comprenne les flux d’avantages vers l’extérieur du Canada);la répartition des avantages serait alors analysée en tant qu’élément qualitatif de l’évaluation.

Le rapport indique aussi quels avantages peuvent être résumés et lesquels feraient mieux l’objet d’une analyse distincte. En bref, afin d’éviter le double comptage, il faut traiter séparément les avantages nécessitant une modélisation entrées-sorties ou une modélisation informatique d’équilibre général.

Conclusion

Les avantages potentiels du précontrôle sont considérables. En effet, une évaluation très préliminaire de l’installation de précontrôle à l’aéroport Pearson de Toronto révèle, en s’appuyant fortement sur une série d’hypothèses que vérifierait toute démarche de mesure sérieuse, que les avantages mesurables du précontrôle à ces installations seraient de l’ordre de 47,3 millions de dollars par année, soit près de 570 millions de dollars sur trente ans (actualisés au taux de 8 p. 100 par année). Ce total ne comprend pas les économies importantes (économies sur les plans de l’infrastructure, des opérations et de l’administration) que seul le gouvernement américain réaliserait. Tous les avantages mesurés sont des avantages dont profiteraient les transporteurs et passagers canadiens et américains, ainsi que certains passagers d’autres pays.

Bien sûr, la nature et l’ampleur des avantages peuvent varier grandement, selon le mode de transport et le point d’entrée. Dans la plupart des cas, les avantages pour les passagers et les transporteurs proviennent de la possibilité d’un contrôle douanier plus rapide et du gain de temps qui en découle. Dans le secteur du transport aérien, cependant, la souplesse opérationnelle accrue donne lieu à des avantages encore plus importants, tant pour les passagers (davantage de choix) que pour les transporteurs aériens (droits d’aérogare). La mesure dans laquelle les transporteurs peuvent percevoir ces avantages par le truchement de tarifs plus élevés (c.-à-d. comment les avantages se répartissent entre les passagers et les transporteurs) est difficile à établir.

Dans le secteur du transport par camion, les expéditeurs pourraient bénéficier d’avantages considérables sur le plan de la réduction des coûts de possession des stocks. Cet avantage est tributaire du temps gagné à la frontière.

Dans certains cas, la réduction des coûts d’infrastructure ou des coûts opérationnels pourrait se révéler un avantage particulièrement intéressant pour les agences frontalières. De même, les avantages sur le plan de la sécurité pourraient être très importants, quoique difficiles à évaluer avec précision.

Enfin, il est important de souligner que d’autres avantages, découlant principalement des avantages primaires cités plus haut, peuvent être mesurés au moyen de modèles économiques. Ces modèles s’appuient fortement sur une série d’hypothèses et pourraient être considérés comme n’étant pas particulièrement transparents. Du côté positif, ils saisissent un certain nombre d’incidences qu’il aurait été pour ainsi dire impossible de dégager directement, y compris le potentiel d’amélioration de la productivité, d’amélioration de la concurrence et d’augmentation du tourisme. Malheureusement, en raison des méthodes utilisées pour mesurer ces avantages, ils ne peuvent être comparés de façon significative ni ajoutés aux autres avantages mesurables, ni ne peuvent être comparés aux coûts du projet ou de l’installation. On pourrait toutefois les déclarer séparément pour appuyer le débat entourant la valeur économique des initiatives de précontrôle pour des intervenants précis, et la compétitivité économique du pays en général.

Introduction

Contexte

Qu’est-ce que le précontrôle?

Il y va de l’intérêt économique des gouvernements du monde entier de faciliter la fluidité du mouvement des biens et des services, et d’accroître la liberté de mouvement des personnes, en réduisant les coûts associés au passage des frontières internationales. Cet intérêt est cité explicitement dans la déclaration conjointe Canada-États-Unis, Par-delà la frontière : une vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique faite en 2011. En particulier, la « Partie II – Facilitation du commerce, croissance économique et emplois » du plan d’action Par-delà la frontière engage les deux pays à « mettre au point d’autres initiatives pour accélérer le passage des voyageurs et du fret légitimes », y compris élaborer une procédure détaillée de précontrôle et de préinspection, couvrant tous les modes d’échange et de voyage transfrontaliers^{Note 1}.

Le Canada et les États-Unis ont déjà un certain nombre de programmes conjoints ou complémentaires visant à réduire les temps d’attente à la frontière par le truchement de divers niveaux d’autorisation partielle préalable d’entrée dans le pays^{Note 2}. Ces programmes facilitent – ou sont conçus pour faciliter – les mouvements transfrontaliers. Dans cette perspective, on peut les considérer comme des arrangements de « prétraitement », mais ils ne constituent pas de véritables opérations de précontrôle selon la définition de ce terme figurant dans l’énoncé des travaux de la demande de proposition concernant cette étude (page 9 sur 34) :

[TRADUCTION]

Le précontrôle est un processus dans le cadre duquel les fonctions liées aux douanes et à l’immigration ainsi que d’autres fonctions frontalières d’un pays étranger (comme les États-Unis) sont exécutées dans un pays hôte (comme le Canada).

À l’heure actuelle, les seules opérations de précontrôle complètes et officielles, selon la définition qui précède, en vigueur entre le Canada et les É.-U. consistent en la présence, à huit aéroports canadiens, d’agents du Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis (CBP) qui déterminent l’admissibilité des voyageurs avant leur départ vers les É.-U. Des fonctions informelles de préinspection et de précontrôle/préinspection sont aussi exécutées dans un certain nombre d’emplacements canadiens, y compris quatre gares maritimes de traversiers ou de navires de croisière, une gare ferroviaire et quelques postes-frontières routiers.

À l’échelle internationale, parmi les exemples de précontrôle, signalons les opérations des É.-U. aux aéroports de l’Irlande et des Émirats arabes unis, celles du Mexique à Laredo, au Texas, pour le fret aérien, ainsi que les opérations de précontrôle menées par le R.-U. et la France au titre d’accords relatifs au tunnel sous la Manche.

Terminologie du précontrôle

Au Canada, du point de vue juridique, seules les opérations exécutées aux aéroports constituent des opérations de précontrôle. Ces opérations englobent la procédure entière de contrôle douanier(immigration, douanes, agriculture), et sont appuyées d’un cadre juridique clair. Elles représentent ce qu’on peut qualifier d’opérations de précontrôle intégrales.

Tous les autres cas cités dans le rapport sont des opérations de précontrôle partielles ou informelles. Quand elles représentent des opérations de précontrôle intégrales, mais sans cadre juridique, elles sont appelées opérations de précontrôle informelles. Quand elles représentent un précontrôle partiel, c.-à-d. quand seuls les services d’immigration sont offerts, elles sont appelées opérations de préinspection. Dans certains cas, quand elles sont à la fois informelles et partielles, elles sont aussi appelées opérations de préinspection, puisqu’elles ne nécessitent pas forcément un cadre juridique.

Tous les autres programmes mentionnés dans ce rapport sont en dehors de la portée du précontrôle et ne sont mentionnés que pour fournir un certain contexte des avantages qui pourraient découler d’opérations semblables. Le tableau qui suit résume la terminologie applicable à toutes les opérations canadiennes de précontrôle.

Mentionnons aussi que, tout au long du rapport, il est question du pays hôte et du pays étranger. Dans le contexte du précontrôle, le pays hôte est celui où l’installation de précontrôle ou les opérations de précontrôle sont situées. Le pays étranger est celui dont les agents se trouvent dans le pays hôte. Par exemple, le Canada est le pays hôte pour toutes les opérations de précontrôle et de préinspection Canada-É.-U., et les É.-U. sont le pays étranger.

Terminologie et intervenants

Dans bien des cas, les intervenants consultés comprenaient que le terme « précontrôle » signifiait une inspection et des activités frontalières se déroulant à une certaine distance de la frontière physique. À leurs yeux, les activités couvertes par la Stratégie intégrée de sécurité du fret (SISF) et les autres programmes nécessitant une inscription, mais facilitant le traitement accéléré (p. ex. le Programme d’expéditions rapides et sécuritaires [EXPRES]), étaient comprises. Pour certains intervenants, les initiatives de prétraitement et de données électroniques, comme l’Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC), qui réduisent les temps de traitement à la frontière, étaient aussi comprises.

Lorsqu’il s’agissait des activités considérées comme étant un précontrôle, l’expression « interchangeabilité du dédouanement » était souvent utilisée, surtout dans le contexte des initiatives de précontrôle visant le fret. Bien que l’utilisation de cette expression n’ait pas représenté une difficulté pour l’étude, il est utile d’en prendre note, car elle pourrait être pertinente quand les autorités souhaiteront communiquer leurs résultats aux intervenants du secteur.

Objectifs

La présente étude vise à informer le gouvernement du Canada au sujet des méthodes de mesure des avantages des opérations de précontrôle. Cette information pourrait contribuer au processus de prise de décisions pour l’établissement de nouvelles opérations de précontrôle des deux côtés de la frontière, appuyer l’évaluation des opérations de précontrôle existantes et futures, aider à communiquer les avantages du précontrôle et encourager des discussions significatives entre les intervenants, au sein du gouvernement ou en dehors de celui-ci, au sujet des avantages de telles opérations.

Comme l’indique l’Énoncé des travaux de la DP (p. 10), les objectifs du projet sont les suivants :

1. Produire un résumé de la documentation internationale sur les répercussions économiques et sociales des activités de précontrôle et de préinspection qui pourraient s’appliquer à l’économie canadienne et à la population canadienne; ce résumé doit inclure une comparaison avec des activités ou des arrangements de précontrôle semblables dans d’autres pays.
2. Cerner et discuter d’autres avantages économiques et sociaux possibles des activités de précontrôle et de préinspection qui ne sont pas bien reflétés dans la documentation.
3. Proposer des méthodes faisables pour mesurer de manière quantitative les avantages économiques et autres avantages pour le Canada que présente la mise en place du précontrôle dans différents contextes des deux côtés de la frontière (c.-à-d. précontrôle canadien effectué aux États-Unis et précontrôle américain effectué au Canada, pour tous les types de passage à la frontière).

Structure du projet

Le projet devait se dérouler en trois grandes étapes, comme l’indique la figure 1. Ce rapport définitif présente les résultats de toutes les étapes du projet.

La description de l'image

Un diagramme illustre les trois grandes étapes de la rédaction du rapport final, qui reflète le résultat des trois étapes du projet. Après le début du projet, que l’on appelle l’étape 0, l’auteur examine les avantages du précontrôle (étape 1), les méthodes de mesure des avantages (étape 2) et l’élaboration de méthodes de mesure quantitative pour le Canada (étape 3).

Principales approches méthodologiques

La méthode suivie pour la production du présent rapport repose principalement sur l’examen de la littérature et sur la consultation d’un certain nombre d’experts et d’intervenants clés. Compte tenu de la quantité limitée de documents portant sur le sujet précis de l’évaluation des avantages du précontrôle, l’équipe de recherche a étendu son examen et inclus les avantages d’autres initiatives visant l’« amincissement » de la frontière, selon les besoins.

Afin de veiller à ce que toute la littérature importante soit prise en compte, on a consulté des experts en matière de frontières au Canada, aux É.-U. et dans d’autres pays. L’annexe A est une bibliographie et l’annexe B, une liste des intervenants consultés.

Limites

Compte tenu de la nature du projet, la plupart des renseignements mis de l’avant dans ce document représentent les constatations de tierces parties, qui ne peuvent être vérifiées. Même si l’équipe de recherche ne peut garantir l’exactitude des données et des constatations de tiers, elle a quand même tenté de valider ces dernières dans la mesure du possible.

Par ailleurs, la possibilité que certaines portions de la littérature puissent n’avoir pas été entièrement couvertes constitue un facteur limitatif important. Cette possibilité est particulièrement élevée dans le cas des documents non publics portant, entre autres, sur les sujets suivants : négociations privées, travaux de réunion et de conférence à diffusion limitée, et études non publiées. De plus, il est possible qu’on ait omis certains documents qui portent sur le sujet, mais qui utilisent une terminologie différente, ou qui sortaient de la portée de l’étude.

À moins d’indication contraire, les opinions exprimées ci-après sont celles des auteurs et ne représentent pas nécessairement celles de Sécurité publique Canada ou du gouvernement du Canada.

Structure du rapport

Le reste de ce rapport se présente comme suit :

• Chapitre 2 : Opérations de précontrôle dans le monde
• Chapitre 3 : Définition des avantages
• Chapitre 4 : Avantages et incidences des opérations de précontrôle
• Chapitre 5 : Démarches de mesure
• Chapitre 6 : Méthodes de mesure mentionnées dans la littérature
• Chapitre 7 : Méthodes proposées pour la mesure des avantages individuels du précontrôle
• Chapitre 8 : Vers l'élaboration d'un cadre
• Chapitre 9 : Conclusion et prochaines étapes

Les annexes suivent.

Opérations de précontrôle dans le monde

Opérations de précontrôle Canada-É.-U.

Bref historique du programme

Le précontrôle aux aéroports canadiens des voyageurs à destination des É.-U. se fait depuis longtemps. Des arrangements informels entre les É.-U. et le Canada remontent aussi loin qu’à 1952. Cette année là, un programme pilote de précontrôle a été lancé à l’aéroport de Toronto à la demande d’Américain Airlines, qui estimait qu’un tel système donnerait lieu à une meilleure utilisation des ressources^{Note 3}. Cet arrangement a été élargi et officialisé par le truchement de l’Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d’Amérique relatif au précontrôle dans le domaine du transport aérien, en 1974, et de la Loi sur le précontrôle de 1999. Depuis lors, les deux pays continuent à collaborer dans le cadre d’un nouvel accord conclu en 2001, c’est-à-dire l’Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d’Amérique relatif au précontrôle dans le domaine du transport aérien^{Note 4}.

Au cours des dernières années, cependant, les opérations de précontrôle des passagers et des marchandises les accompagnant se sont étendues à certaines opérations de traversier et de chemin de fer dans le pays. À l’heure actuelle, il n’existe, pour ces initiatives, aucun accord détaillé semblable à celui applicable au transport aérien. Le Projet pilote d’inspection préalable des camions cargo, qui vise essentiellement une sorte de précontrôle partiel pour le fret, est régi par le cadre législatif de la Loi sur le précontrôle.

Application du programme

Bien que semblables du point de vue du concept, le programme visant les passagers^{Note 5} et celui visant le fret commercial sont différents sur les plans de leur histoire, de leur mise en œuvre et, dans une certaine mesure, des avantages qu’ils procurent. Dans ce rapport, ils sont traités séparément, mais des similitudes sont observées.

Opérations de précontrôle des passagers

Comme nous l’avons mentionné plus tôt, le précontrôle est la procédure selon laquelle toutes les fonctions frontalières nécessaires d’un pays étranger sont entreprises dans un pays hôte. Dans le cas du Canada et des É.-U., le précontrôle se déroule principalement dans les aéroports canadiens, où des agents du Service des douanes et de la protection des frontières (CBP) des États-Unis, y compris des spécialistes de l’immigration, des douanes et de l’agriculture, exécutent les opérations de précontrôle. Les aéroports canadiens dotés d’installations de précontrôle sont l’aéroport international de Calgary, l’aéroport international d’Edmonton, l’aéroport international Stanfield de Halifax, l’aéroport international Pierre-Elliott-Trudeau de Montréal, l’aéroport international Macdonald-Cartier d’Ottawa, l’aéroport international Pearson de Toronto, l’aéroport international de Vancouver et l’aéroport international James-Armstrong-Richardson de Winnipeg.

Une exigence clé des opérations de précontrôle est la capacité d’exploiter une unité de transport « stérile », ce qui élimine le transport comportant de multiples arrêts avant le passage de la frontière. Cette limite élimine un grand nombre de lignes ferroviaires (p. ex. le train de Toronto-New York s’arrête à Oakville et à Aldershot). Au Canada, les services ferroviaires importants qui répondent à cette exigence partent de la gare Pacific Central à Vancouver et de la gare Centrale à Montréal. À Vancouver, des services de précontrôle partiels (c.-à-d. préinspection) existent depuis un certain nombre d’années pour le service Cascades à Portland, avec une inspection d’immigration et des bagages effectuée à la gare, et des inspections douanières effectuées à bord du train après son passage à la frontière de Blaine (Wash.). On procède actuellement à la négociation d’une initiative pilote visant le précontrôle intégral des voyageurs et de leurs bagages (EBTC[2011], p. 4). À Montréal, par contre, aucun programme de précontrôle n’est en vigueur, bien que l’intérêt existe; un tel programme pourrait être mis en œuvre à une date ultérieure.

Dans le secteur maritime des traversiers et des navires de croisière, un précontrôle informel est en vigueur à Port Métro Vancouver et Prince Rupert. À Vancouver, les services de précontrôle desservent une variété de compagnies maritimes, y compris celles dont les bâtiments vont en Alaska ou font une première escale à une ville de la côte ouest américaine (comme Seattle ou San Francisco). Les services de précontrôle à Prince Rupert sont utilisés pour les voyages vers l’Alaska.

Une préinspection d’immigration est aussi offerte au port intérieur de Victoria pour le service à destination de Port Angeles, dans l’État de Washington,et au port de Sidney pour le service à destination d’Anacortes, dans l’État de Washington. Les formalités relatives aux douanes et à l’agriculture sont exécutées à l’arrivée.

Quant au passage par voie terrestre, il n’existe aucune opération de précontrôle pour les passagers.

Opérations de précontrôle du fret

Les opérations de précontrôle du fret ne remontent pas aussi loin que le précontrôle des passagers du transport aérien. De fait, le CBP indique clairement dans son site Web que ses opérations de précontrôle visent exclusivement le traitement des passagers (pas de fret)^{Note 6}. Au cours des dernières années, cependant, l’accent sur la sécurité du périmètre et la concurrence économique ont fait ressortir la question du précontrôle du fret.

Bien que les négociations se poursuivent depuis le début des années 2000, ce n’est que très récemment qu’un projet pilote a été mis en œuvre pour la préinspection du fret. En particulier, un projet pilote à deux phases pour l’inspection préalable des camions cargo se déroule actuellement. La phase I a été réalisée sur la Pacific Highway, près de Surrey (C.-B.) de juin 2013 à janvier 2014 (clôture officielle le 2 janvier), et la phase II se déroule depuis février 2014 au Peace Bridge, à Fort Erie. À ces deux emplacements, l’inspection préalable des camions est possible puisque la distance entre la frontière canadienne et la frontière américaine est « stérile » (et très courte). Un point à noter : ces opérations ne concernent pas seulement le dédouanement du fret, mais aussi le précontrôle des conducteurs et des passagers. Le projet pilote n’est pas un précontrôle intégral, puisqu’une inspection accélérée et toutes les inspections secondaires se font encore aux É.-U.

Soulignons que d’autres opérations de nature très semblable ont été établies à d’autres emplacements au Canada pour le fret entre le Canada et les États-Unis. En effet, dans le cadre du Plan d’action Par-delà la frontière de 2011, le Canada et les É.-U. se sont engagés à mettre au point une stratégie conjointe selon le principe de « dédouanées une fois, acceptées deux fois ». La Stratégie intégrée de sécurité du fret (SISF) « a pour but d'identifier et de résoudre des préoccupations liées à la sécurité le plus tôt possible dans la chaîne d'approvisionnement, en espérant la réduction de la duplication des processus à la frontière canado-américaine^{Note 7} ». De toute évidence, la SISF est très semblable aux opérations de précontrôle sur le plan du concept, avec des inspections effectuées à une certaine distance de la frontière sur le territoire du pays hôte. De fait, de nombreux intervenants qualifient ces projets pilotes de « précontrôle du fret ».

À l’heure actuelle, les deux projets pilotes au titre de la SISF se déroulent à Montréal et à Prince Rupert. Contrairement aux opérations de précontrôle, selon lesquelles des représentants officiels des É.-U. travaillent sur un territoire étranger, dans le cadre de la SISF, ce sont les agents de l’ASFC qui effectuent les inspections préalables au nom du CBP. Les conteneurs transportés par camion du port de Montréal à destination des É.-U. sont inspectés et sécurisés au moyen de scellés à boulon haute sécurité pour le trajet au Canada jusqu’à la frontière, ce qui élimine la nécessité d’une inspection en double à la frontière. Le même processus est appliqué à Prince Rupert pour les conteneurs ferroviaires à destination des É.-U. Il est important de noter, toutefois, que ces projets pilotes ne sont pas des opérations de précontrôle. L’absence d’agents du CBP sur le territoire canadien les rend fondamentalement différents du point de vue juridique, et ils n’englobent pas les formalités d’immigration. Par conséquent, nous avons exclu ces activités de l’analyse.

Activités de précontrôle futures

À l’heure actuelle, les opérations de précontrôle Canada-É.-U. sont toutes situées au Canada (c.-à-d. qu’elles visent seulement les passagers et les marchandises à destination des É.-U.). Par conséquent, elles supposent de manière générale la construction d’infrastructure au Canada plutôt qu’aux É.-U., et aussi une augmentation de la capacité d’infrastructure globale du système qui n’aurait pas été possible autrement. Par exemple, les installations de précontrôle au Peace Bridge à Fort Erie ont principalement pour objet d’améliorer les installations du CBP des É.-U., qui souffrent gravement d’un manque d’espace à Buffalo donnant lieu à des problèmes de congestion et de bouchons à la frontière. De même, les installations de précontrôle aux aéroports canadiens réduisent les besoins en capacité de traitement aux aéroports des É.-U. Par conséquent, les installations de précontrôle ne sont généralement envisagées qu’aux postes-frontières à volume élevé.

À l’avenir, on pourrait imaginer l’établissement d’installations de précontrôle pour des raisons entièrement différentes. Par exemple, les installations pourraient, de fait, représenter une combinaison des services de l’ASFC et du CBP des É.-U. d’un côté de la frontière, avec un agent assurant les formalités d’immigration et les services frontaliers auprès des voyageurs dans les deux sens. Cette solution pourrait réduire de moitié les coûts d’infrastructure et les coûts opérationnels, et améliorer éventuellement la viabilité (ou permettre une prolongation des heures de service) aux postes-frontières plus petits.

Objectifs stratégiques déclarés

Tant au Canada qu’aux É.-U., les objectifs déclarés portent essentiellement sur la sécurité, l’optimisation du service et la coopération internationale. Plus précisément, le CBP des É.-U. attribue à ses opérations de précontrôle six principaux objectifs :

[TRADUCTION]

• Empêcher les terroristes, les instruments terroristes et les autres menaces contre la sécurité nationale d’accéder aux É.-U.
• Intercepter les marchandises et les personnes indésirables avant leur embarquement dans des moyens de transport à destination des É.-U.
• Protéger l’infrastructure agricole des É.-U. contre les parasites, les maladies et les flambées épidémiques mondiales d’origine étrangère.
• Faciliter l’entrée des marchandises et des voyageurs légitimes aux postes-frontières des É.-U.
• Réduire l’encombrement aux aéroports « pivots » américains et appuyer les correspondances vers des destinations nationales.
• Encourager la coopération avec les autorités étrangères (hôtes) en ce qui concerne le commerce, les relations diplomatiques, l’application des lois et la sécurité^{Note 8}.

Au Canada, le principal but déclaré de ces opérations, au titre de la Loi sur le précontrôle de 1999, est « de favoriser le déplacement des personnes et des marchandises entre le Canada et les États-Unis^{Note 9} » (p. 3). Bien que cet énoncé soit de portée relativement générale, il s’harmonise bien avec les objectifs mentionnés par le CBP des É.-U., ce qui permet de supposer que le Canada poursuit probablement les mêmes objectifs.

Opérations de précontrôle dans le monde

Lorsqu’on envisage le précontrôle dans le sens strict de processus dans le cadre duquel les fonctions liées aux douanes et à l’immigration ainsi que d’autres fonctions frontalières d’un pays étranger sont exécutées dans un pays hôte, on constate qu’il existe très peu d’opérations comparables dans le monde. À part les opérations de précontrôle du CBP des É.-U., le seul autre exemple relevé à l’extérieur du Canada concerne les contrôles juxtaposés entre la France (Calais) et le Royaume-Uni (Folkestone) pour les voyages par l’Eurotunnel.

En dehors de cela, il existe aussi un certain nombre de programmes dont les objectifs stratégiques sont semblables, mais dont la portée et les stratégies de mise en œuvre sont différentes. Par exemple, le R.-U. a établi des modalités d’autorisation en matière d’immigration avec la République tchèque à Prague en juillet 2001, mais le programme a été suspendu en février 2003. Au nombre des autres programmes relevés, mentionnons les modalités d’autorisation en matière d’immigration sur les routes de l’Eurostar (dans le cadre des contrôles juxtaposés), les efforts d’« amincissement de la frontière » entre le Canada et les É.-U., l’espace Schengen dans l’Union européenne (UE), les normes internationales visant à favoriser l’instauration de chaînes d’approvisionnement intégrées et sécurisées (le programme SAFE), etc. Les auteurs présentent, dans les sections qui suivent, un bref aperçu de ces programmes et de leurs similitudes avec les opérations de pré contrôle du Canada et des É.-U. Cette revue se présente du point de vue canadien, et permettra de cerner les documents portant sur la mesure des avantages de nature semblable à ceux générés par les opérations de précontrôle au Canada.

Autres installations de précontrôle américaines

Aperçu

Le CBP des É.-U. exploite dans le monde sept autres installations de précontrôle dont les objectifs stratégiques sont semblables à ceux des installations qu’il exploite au Canada.

En dehors du Canada, le CBP des É.-U. exploite des installations de précontrôle aux aéroports de Dublin et de Shannon en Irlande, à Nassau et à Freeport dans les Bahamas, à Aruba et à l’aéroport international L.F. Wade dans les Bermudes et, depuis peu, à l’aéroport d’Abu Dhabi^{Note 10}.

Objectifs en matière de politique

Ces installations et opérations de précontrôle sont essentiellement identiques à celles exploitées aux aéroports canadiens. Du point de vue des É.-U., les avantages publics recherchés sont identiques^{Note 11}, et le processus décisionnel suit la même logique que celle présidant à l’établissement des opérations aux aéroports canadiens.

Il est intéressant de souligner que la mise en œuvre d’une installation de précontrôle à Abu Dhabi a soulevé un certain nombre d’inquiétudes aux É.-U., puisqu’aucun transporteur aérien américain ne dessert cet aéroport. Bien que les avantages de la politique en matière de sécurité, de fluidité et de coopération soient importants, c’est un transporteur étranger qui bénéficierait des avantages économiques éventuels, avec la possibilité de retombées négatives pour les transporteurs nationaux. Jusqu’à présent, toutefois, ces préoccupations n’ont pas été suffisantes pour empêcher la mise en œuvre de l’installation.

Installations de précontrôle du fret É.-U.-Mexique

Survol

En 2012, le gouvernement mexicain a adopté une nouvelle loi autorisant les douanes mexicaines à effectuer le précontrôle à l’aéroport international de Laredo, au Texas. L’aéroport, qui est situé à la frontière Texas-Mexique, a maintenant une installation des douanes mexicaines dotée d’agents mexicains, ce qui permet l’exécution efficace, à cet aéroport américain,du dédouanement du fret aérien à destination du Mexique. En raison de son emplacement à la frontière avec le Mexique, l’installation permet aussi à l’aéroport de recevoir de n’importe où dans le monde du fret qui est dédouané par les douanes mexicaines, puis acheminé par avion ou camion au Mexique. La première expédition traitée au titre du programme des douanes mexicaines a quitté l’aéroport international de Laredo à destination de Guanajuato, au Mexique, le 20 décembre 2012 (Flores, 2012).

En 2013, deux autres initiatives de préinspection entre le Mexique et les États-Unis ont été proposées, mais elles ne sont pas encore pleinement mises en œuvre^{Note 12}. Dans les deux cas, il s’agit d’activités de préinspection par le CBP au Mexique^{Note 13}. En particulier, dans le cadre d’un projet pilote à la frontière routière d’Otay Mesa avec le Mexique, des agents du CBP procéderont au contrôle de certaines marchandises précises devant traverser la frontière par camion (c.-à-d. des marchandises périssables pour lesquelles le temps est un facteur important, comme les fraises, les tomates, etc.) L’autre initiative concernait la présence, sur les lieux de la société Foxconn, d’agents du CBP procédant au dédouanement des marchandises entrant par Santa Teresa, au Nouveau-Mexique.

Objectifs en matière de politique

Du point de vue de la chaîne d’approvisionnement, l’installation de précontrôle de Laredo offre la possibilité d’importants gains en efficience puisque les marchandises peuvent être envoyées directement par voie aérienne à leur destination, sans avoir à passer par un aéroport international au Mexique ayant des capacités d’inspection. Cette façon de faire réduit les coûts et augmente les options pour les expéditeurs, qui peuvent dorénavant utiliser le transport aérien de façon plus efficace, voire remplacer les expéditions terrestres. Du point de vue de l’aéroport, l’accroissement de la compétitivité n’est pas négligeable, puisque le fret précédemment envoyé par air aux aéroports internationaux mexicains peut dorénavant être redirigé vers l’aéroport de Laredo, où il est dédouané puis réexpédié.

Les deux autres initiatives, à Otay Mesa et près de Santa Teresa, ont toutes deux pour objectif d’accélérer le dédouanement et de réduire les retards dans l’expédition de certaines marchandises vers le nord.

Contrôles juxtaposés

Survol

Les contrôles juxtaposés se rapportent à une entente conclue entre le R.-U., la France et la Belgique, selon laquelle des agents étrangers peuvent procéder aux formalités d’immigration sur certains itinéraires traversant la Manche avant l’embarquement sur le train ou le traversier, plutôt qu’à l’arrivée après le débarquement. Ces contrôles ont d’abord été établis entre le R.-U. et la France par suite du Protocole de Sangatte de 1991, qui prévoyait l’installation d’un poste-frontière français à Folkestone, au R.-U., et d’un poste-frontière britannique à Calais, en France. Cette mesure était prise en prévision de l’ouverture de l’Eurotunnel,en 1994, qui allait faciliter l’entrée illicite dans le R.-U. de personnes du continent, étant donné que très peu ou pas du tout de contrôles d’immigration sont effectués avant l’embarquement dans les trains.

Sur cet itinéraire, c'est-à-dire la voie ferroviaire dans l’Eurotunnel entre Folkestone, R.-U., et Calais, France, un contrôle douanier intégral est exécuté, avec des contrôles d’immigration et des contrôles douaniers effectués avant l’embarquement dans le train. Il s’agit là du seul exemple de précontrôle entièrement analogue aux opérations du CBP des É.-U. que nous ayons trouvé dans le monde. Les contrôles juxtaposés englobent, cependant, d’autres opérations de précontrôle d’immigration entre les trois pays, avec des agents étrangers sur le territoire. Les services suivants sont ainsi couverts :

• Services Eurostar (train) entre les gares française et britannique, au titre d’une entente conclue en 2000 (Protocole additionnel au Protocole de Sangatte).
  
• Service de traversier transmanche entre Douvres, Calais et Dunkirk, au titre d’un traité signé en 2003 (connu sous le nom de Traité du Touquet).
• Service ferroviaire entre le R.-U. et la gare Bruxelles-Midi, au titre d’un accord tripartite conclu en 2004. À noter : les contrôles d’immigration belges (pour l’espace Schengen) sont effectués par des agents français.

Dans tous les cas, les contrôles douaniers ne sont pas touchés et, par conséquent, il ne s’agit pas d’un « précontrôle intégral ». Ces opérations ne produisent pas les mêmes avantages sur le plan de la fluidité que le précontrôle intégral, puisque les voyageurs doivent tout de même aller dans une zone stérile pour les formalités douanières à l’arrivée.

Objectifs en matière de politique

De fait, il est important de signaler que l’importance relative des différents objectifs en matière de politique visés par les arrangements de contrôle juxtaposé diffère de celle des objectifs déclarés par le Canada et les É.-U. pour des opérations semblables. Bien que la sécurité et la coopération demeurent des objectifs importants pour le R.-U., la France et la Belgique, l’objectif principal était de mieux contrôler l’afflux d’immigrants clandestins et de demandeurs d’asile au R.-U. Aussi, l’aspect fluidité ne semblait pas revêtir une importance particulière.

En effet, ces efforts suivaient une expérience menée à Prague, dans la République tchèque. En juillet 2001, le gouvernement du R.-U. a établi des installations de contrôle d’immigration à l’aéroport de Prague. L’objectif était de réduire le nombre de demandeurs d’asile roms, conformément à la déclaration officielle du Home Office^{Note 14} :

[TRADUCTION]

Le projet a été mis en œuvre à compter du 18 juillet, en tant que réaction souple et à court terme au nombre élevé de passagers provenant de Prague qui étaient subséquemment jugés inadmissibles à l’entrée au R.-U.[…] Au cours des trois semaines précédant la mise en œuvre de ces contrôles, 200 demandes d’asile (personnes à charge comprises) avaient été présentées aux ports du R.-U. en provenance de la République tchèque. Au cours de la période subséquente (pendant que les contrôles étaient en vigueur), nos chiffres provisoires font état d’environ 20 demandes seulement. À Prague, on a refusé à plus de 110 personnes l’autorisation d’entrer au R.-U. pendant la période où les contrôles préalables étaient en vigueur.

Lorsque des demandeurs d’asile se voient refuser l’entrée à un point situé à l’extérieur du pays étranger (le R.-U., en l’occurrence), les obligations de non-refoulement ne s’appliquent pas^{Note 15}. Dans ce cas, le précontrôle représente un des moyens de contrôler le nombre de demandeurs d’asile et d’immigrants clandestins^{Note 16}. Dans ce cas précis, la cour d’appel de l’Angleterre et du Pays de Galles a jugé ce plan discriminatoire pour des motifs raciaux, ce qui en a entraîné la suspension en février 2003^{Note 17}. Cependant, il est clair que dans le cas des contrôles juxtaposés, le principal et parfois le seul objectif demeure le contrôle de l’afflux d’immigrants clandestins, contrairement aux objectifs multiples du précontrôle déclarés par le Canada et les É.-U.

Autres programmes pertinents

Un certain nombre d’autres programmes visant à réaliser les mêmes avantages que le précontrôle ont été instaurés en Amérique du Nord et ailleurs dans le monde. La plupart de ces programmes portent sur les aspects sécurité et fluidité, et quelques programmes bilatéraux nécessitant un degré important de coopération entre des pays. Dans la majorité des cas, le programme est axé sur un des trois processus suivants :

• traitement des documents en amont du passage de la frontière (prétraitement);
• établissement de « participants de confiance » qui bénéficient d’un examen moins approfondi à la frontière, et de la réduction des coûts qui en découle;
• reconnaissance par un pays des programmes ou des processus de contrôle frontaliers d’un autre pays^{Note 18}, comme dans le cas des projets pilotes de la SISF à Prince Rupert (train) et au port de Montréal (camions).

En général, les programmes concernant le fret visent à faciliter les procédures douanières, tandis que les programmes concernant les passagers visent à faciliter les formalités d’immigration, sans toucher pour l’essentiel aux formalités douanières.

Le Tableau 1 présente une brève description d’un certain nombre de ces programmes et de leurs similitudes avec le précontrôle. Cet examen des programmes frontaliers à objectifs semblables permettra d’aider à repérer la littérature sur la mesure des avantages semblables à ceux générés par les opérations de précontrôle au Canada.

1. i Pour de plus amples renseignements sur l’espace Schengen, voir le site http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigration/index_fr.htm.
   (Dernière consultation le 5 février). Pour de plus amples renseignements sur Frontex, voir le site http://frontex.europa.eu/. (Dernière consultation le 5 février.)
2. ii Pour de plus amples renseignements sur le programme NEXUS, voir le site http://ASFC -asfc.gc.ca/prog/nexus/menu-fra.html. (Dernière consultation le 5 février.)
3. iii Pour de plus amples renseignements sur le programme EXPRES, voir le site http://www.ASFC -asfc.gc.ca/prog/fast-expres/menu-fra.html. (Dernière consultation le 5 février.)
4. iv Pour de plus amples renseignements sur le programme SAFE, voir le site http://www.wcopscg.org/wco_safe_package.html. (Dernière consultation le 5 février.)

Définition des avantages

Ce chapitre explique clairement ce qu’est un avantage et ce qu’il n’est pas. À cette fin, un examen de haut niveau des différentes approches conceptuelles utilisées pour mesurer les retombées économiques est présenté. Cet examen est suivi par un exposé plus détaillé de certains des principaux éléments qui peuvent avoir une incidence importante sur la mesure de ces avantages.

Approches conceptuelles

En général, les entreprises évaluent les possibilités d’investissement d’après une analyse financière. L’analyse financière ne tient compte que des coûts et des revenus du point de vue du promoteur du projet (aussi appelés coûts et avantages « internes », puisqu’ils sont internes du point de vue du projet). Bien qu’une analyse financière soit indispensable pour établir la viabilité commerciale d’un projet, elle ne tient pas compte des effets non marchands (aussi appelés « externes ») du projet (comme la pollution, les accidents, etc.) Cela étant, du point de vue des politiques publiques, l’analyse financière est un indicateur très limité pour ce qui est de déterminer si un projet doit être entrepris ou pas.

Principaux concepts et outils

En général, les gouvernements utilisent des concepts et des outils plus généraux pour évaluer les projets, quand ceux-ci doivent produire des avantages pour le public et l’économie en général. Pour ce faire, ils utilisent le plus fréquemment les trois analyses suivantes : l’analyse coûts-avantages (ACA), l’analyse des retombées économiques (ARE) et l’évaluation des impacts économiques et sociaux (EIES).

L’ACA se distingue de l’ARE du fait qu’elle vise à cerner tous les avantages et les coûts d’un projet pour la société, sans double comptage (voir la section 0), alors que l’ARE vise à évaluer l’incidence que le flux monétaire aura sur l’économie locale, régionale ou nationale (p. ex. modèles d’entrées-sorties). Dans bien des cas, la portée d’une ARE est élargie de manière à inclure diverses retombées économiques et sociales qui vont au-delà du simple « flux monétaire ». Ces évaluations de portée plus étendue, appelées « évaluations des impacts économiques et sociaux » (EIES), comprennent souvent de nombreux éléments de l’ACA, mais ne se préoccupent pas du double comptage. Elles sont généralement axées sur certaines retombées distributives des projets, et sur les retombées possibles pour les marchés (p. ex. marché immobilier, concurrence, etc.) et la société. La figure 2 résume certains des éléments généralement couverts dans le cas d’une analyse financière, d’une ACA, d’une ARE et d’une EIES.

Source : Analyse de CPCS. *Dans les cas où les marchés du travail varient considérablement, l’ACA tient compte de la différence entre les salaires réels et les salaires virtuels.

Éviter le double comptage dans les analyses coûts-avantages

Dans une ACA, il est crucial d’éviter le double comptage. Par exemple, une nouvelle route produit des avantages pour les utilisateurs, qui gagneront du temps et réduiront leurs coûts de transport. Si un péage ou un autre genre de frais d’utilisation était mis en œuvre, les revenus de péage ne devraient pas être pris en compte en tant qu’avantage supplémentaire. En effet, un péage ne ferait que transférer une portion des avantages des nouveaux utilisateurs à l’exploitant. Par contre, il faut prendre en compte l’incidence négative d’un péage sur la circulation pour que les avantages réels de la nouvelle installation soient correctement représentés (moins d’utilisateurs bénéficieront des avantages).

Bien que la capacité de l’opérateur d’augmenter les revenus par le truchement de frais d’utilisation n’ait aucune incidence (autre que sur les projections de circulation) sur l’ACA, elle pourrait avoir des conséquences importantes sur la faisabilité financière du projet. Il pourrait être important de déterminer si le projet pourra générer suffisamment de revenus pour couvrir son exploitation ou si une intervention importante de la part du gouvernement sera nécessaire.

Objet et utilisations

Il est particulièrement important de comprendre l’objet de ces différents types d’analyse. L’ACA est un outil formel utilisé pour déterminer l’option la plus efficace sur le plan économique. L’ARE suit une logique de « flux monétaire », établissant les répercussions de l’investissement sur l’économie locale. L’EIES a pour objet de renseigner les décideurs sur les répercussions que leur choix de politique a sur un large éventail d’enjeux.

L’ACA est de nature comparative, et elle a pour but de cerner l’option d’investissement la plus efficace sur le plan économique, c.-à-d. celle qui maximise les avantages nets pour le public. Elle a pour but d’éclairer la prise de décisions en établissant si un projet doit être entrepris, ou quel projet doit être entrepris parmi une série d’options. Le ratio avantages-coûts est la statistique sommaire qui établit si les avantages d’un projet surpassent ses coûts (c.-à-d. si leur proportion est supérieure à 1,0). Il permet aussi l’évaluation des projets sur un plan comparatif. L’ACA s’articule autour d’un cadre formel qui garantit la cohérence et la validité des résultats. Ce cadre restreint la souplesse dont dispose l’analyste, mais fait en sorte que l’ACA puisse être utilisée en tant qu’outil fiable de prise de décisions.

L’ARE diffère de l’ACA. Ce n’est pas un outil de décision, ni un outil comparatif. En effet, elle est généralement utilisée en tant qu’analyse des intérêts régionaux, indiquant la mesure dans laquelle une région précise bénéficie ou bénéficiera d’un projet, d’un investissement ou d’une activité donnée. Elle est particulièrement prisée dans les documents de communication des entreprises et des projets publics et privés. Ce type d’analyse est étroitement axé sur le « flux monétaire » résultant des dépenses directes (coûts en capital et coûts opérationnels) et indirectes (augmentation du tourisme, dépenses par les personnes travaillant au projet) du projet. Dans ces cas, les modèles économiques, dans la plupart des cas des modèles d’entrées-sorties, sont utilisés pour mesurer la répartition de ces dépenses (importations, exportations et dépenses à l’échelle locale, par secteur), et les répercussions éventuelles en matière d’emploi, de produit intérieur brut (PIB), de revenus et de recettes fiscales pour un emplacement géographique donné. Étant donné que les incidences économiques ne sont pas cumulatives, le double comptage ne pose pas de problème. Dans la même veine, les incidences économiques ne doivent pas être comparées aux coûts, puisqu’aucun lien théorique ne relie ces deux concepts^{Note 19}.

L’EIES, pour sa part, vise à évaluer les conséquences économiques d’un projet dans une région donnée. Tout comme l’ARE, elle ne fournit pas de renseignement sur l’efficience économique du projet, mais renseigne le décideur sur certaines des principales répercussions de son choix de politique. L’EIES n’est pas fondée sur un cadre officiel, et il n’y a pas de limite quant à ce qui pourrait être pris en compte ou devrait l’être. Bien que l’absence de cadre confère une certaine marge de manœuvre à l’analyste, elle affaiblit les conclusions qui peuvent être tirées d’une EIES. En effet, l’absence de cadre ferme reconnu peut limiter la comparabilité des résultats entre les projets, augmenter les probabilités d’incohérence dans les hypothèses et les approches au fil du temps et selon les sujets, et ouvrir la porte à des biais analytiques en faveur d’un résultat souhaité.

Qu’est-ce qu’un avantage?

Définition théorique

En général, un avantage économique représente une série d’« avantages » calculés dans le cadre d’une ACA. Par conséquent, les retombées économiques dans une région donnée sont exclues, puisqu’elles découlent d’une augmentation des dépenses faites par des entités, dépenses qui, autrement, auraient été faites ailleurs (« transfert »). Cette exclusion évite aussi le double comptage des « avantages », de sorte que l’ACA n’indique pas la série complète des incidences économiques comme le fait l’EIES. En effet, comme le souligne l’exemple donné ci dessus, si les gains de temps de déplacement sont calculés, l’incidence sur les prix immobiliers d’un trajet plus court ne peut être incluse en tant que bénéfice additionnel^{Note 20}.

Définition dans le cadre de l’étude

Pour cette étude, les avantages sont définis de façon plus large, et comprennent l’éventail complet des conséquences positives découlant des opérations de précontrôle. En d’autres termes, le repérage initial des avantages ressemblera davantage au processus d’EIES. Cependant, la définition ne comprend pas les conséquences négatives, ni les coûts du projet, étant donné que ces deux éléments se trouvent de l’autre côté de l’équation et sortent de la portée de cette étude. Le fait d’utiliser cette définition plus large permet une meilleure description des conséquences du précontrôle, et sert mieux à éclairer le débat entourant la politique.

Il est important de noter, toutefois, qu’en élaborant une méthode afin d’évaluer les avantages des opérations de précontrôle, l’équipe a fondé son approche sur les processus plus officiels relevés dans la littérature, en particulier les ACA et les ARE. Cette façon de faire permettra de s’assurer que la méthodologie proposée est crédible et peut résister à l’examen des chercheurs et du public.

Avantages et incidences des opérations de précontrôle

Comme l’indique la section 0, les applications éventuelles du précontrôle varient. La gamme des options de nouvelles opérations de précontrôle englobe les installations et les services axés sur le contrôle préalable des passagers ou des marchandises, au Canada ou aux É.-U., et les opérations qui augmentent ou réduisent le niveau de service. Cela étant, il est impossible d’évaluer les opérations de précontrôle d’une seule façon.

De même, il est crucial de connaître la nature de l’opération de précontrôle pour mieux comprendre quels avantages sont plus ou moins susceptibles d’être réalisés. Bien que cet élément soit hautement pertinent quand il s’agit de mesurer les avantages, il est moins problématique pour ce qui est de les définir. La section suivante présente les cinq principales catégories d’avantages du précontrôle. Elle est suivie par un inventaire des avantages, par catégorie. Pour chaque avantage, le mécanisme par lequel le précontrôle devrait produire l’avantage est expliqué, des renvois à la littérature sont faits, et les principaux bénéficiaires de l’avantage sont désignés.

Catégorisation des avantages

Les avantages éventuels du précontrôle peuvent être catégorisés de nombreuses façons. Par exemple, la catégorisation peut être structurée en fonction des objectifs en matière de politique, ou du principal bénéficiaire de l’avantage. Aux fins de cette étude, une démarche hybride a été élaborée.

Tout d’abord, l’équipe a repéré une longue liste d’avantages dans la littérature. Ensuite, en fonction de cette liste, elle a déterminé les différentes voies par lesquelles ces avantages sont générés et établi ainsi quatre voies primaires :

1. Optimisation des ressources frontalières – Le précontrôle peut mener à une meilleure utilisation des ressources, ce qui constitue un avantage direct pour les agences frontalières, et offrir un allégement budgétaire direct.
2. Amélioration de la sécurité – Le précontrôle, en étant un contrôle au niveau du périmètre, permet de réduire les menaces et d’améliorer la sécurité.
3. Amélioration de l’expérience des passagers à la frontière – En permettant des opérations frontalières plus efficaces (plus rapides et plus fiables), et grâce à ses caractéristiques particulières (p. ex. lieu du contrôle à la frontière pouvant mener à la réduction des coûts et choix accru), le précontrôle est clairement avantageux pour les passagers.
4. Amélioration de l’expérience des entités commerciales à la frontière – En permettant des opérations frontalières plus efficaces (plus rapides et plus fiables), et grâce à ses caractéristiques particulières (p. ex. lieu du contrôle à la frontière pouvant mener à la réduction des coûts et souplesse opérationnelle accrue), le précontrôle est clairement avantageux pour les transporteurs et les aéroports.

Ces voies sont, de fait, des catégories d’avantages directs. Il est possible qu’un certain nombre d’avantages « secondaires » puissent découler de ces avantages primaires. Par exemple, la réduction du coût à la frontière des opérations commerciales peut mener à une augmentation du commerce ou à la hausse des investissements étrangers; la réduction du temps d’attente des passagers peut mener à une augmentation du tourisme.

5. Avantages « dérivés » : Des avantages de troisième et de quatrième ordre sont aussi possibles. Par exemple, la réduction des coûts opérationnels (premier ordre) peut rendre un service de transport particulier viable (deuxième ordre), ce qui, en retour, peut faire augmenter le tourisme (troisième ordre). Le nouveau service et l’augmentation du tourisme généreront ensuite des emplois et une activité économique (quatrième ordre).

Inventaire des avantages

Optimisation des ressources frontalières

D’un point de vue budgétaire, les coûts réels de la gestion frontalière ne sont pas négligeables. Ils englobent tant l’infrastructure que les coûts opérationnels. Ces coûts peuvent être radicalement influencés par la décision d’aller de l’avant avec le précontrôle, surtout dans les endroits où les contraintes d’espace et les coûts de terrain varient entre le pays d’origine et le pays hôte.

Sur le plan conceptuel, le précontrôle ouvre la voie à une nouvelle série d’options quant à l’endroit où le contrôle douanier peut être effectué. En effet, le CBP des É.-U. ou l’ASFC peuvent maintenant décider de procéder au contrôle douanier à n’importe quel stade de la chaîne d’approvisionnement (ou de la chaîne de voyage des passagers), dans la mesure où il est possible de maintenir la stérilité du déplacement^{Note 21} entre la zone de précontrôle et la zone de contrôle habituelle. En bref, avec de nouvelles options de précontrôle, il devient possible de mettre en œuvre d’autres options à coûts moins élevés.

L’examen de la littérature a fait ressortir trois catégories d’avantages éventuels pour les agences frontalières : 1) réduction des coûts d’infrastructure, 2) réduction des coûts opérationnels, et 3) récupération partielle des coûts. Ces avantages sont documentés dans le tableau 2.

Amélioration de la sécurité

La sécurité est au cœur des politiques de gestion des frontières aux É.-U., au Canada et dans le reste du monde. Une sécurité accrue peut être réalisée par l’amélioration du partage des renseignements et des relations internationales, ou par l’interception immédiate des menaces.

Dans son document sur le précontrôle^{Note 22}, le CBP des É.-U. fait état de trois objectifs liés à la sécurité :

[Traduction]

1. Empêcher les terroristes, les instruments terroristes et les autres menaces contre la sécurité nationale d’accéder aux É.-U.
2. Intercepter les marchandises et les personnes indésirables avant leur embarquement dans des moyens de transport à destination des É.-U.
3. Protéger l’infrastructure agricole des É.-U. contre les parasites, les maladies et les flambées épidémiques mondiales d’origine étrangère.

Ces avantages sont mentionnés maintes fois dans la littérature. Par exemple, le GAO des É.-U. (1980) mentionne l’amélioration des relations internationales en tant que justification des opérations de précontrôle. Le GAO des É.-U. (2008, p. 9) mentionne, en parlant du potentiel d’une installation CBP à Fort Erie, qu’une gestion commune de la frontière permettrait un partage des renseignements entre les agents d’inspection frontalière américains et canadiens, puisque les installations d’inspection seraient voisines. Il mentionne aussi (1980, p. 393) la capacité d’arrêter les produits illicites avant qu’ils n’entrent aux É.-U. et d’arrêter les étrangers indésirables avant qu’ils ne partent vers les É.-U. La réduction du risque d’immigration clandestine est un avantage semblable, qui figure parmi les objectifs principaux du précontrôle définis par le R.-U.

Il est important de noter que ces avantages ne sont, dans la plupart des cas, que des conséquences primaires. Le contrôle du terrorisme, des organismes nuisibles, des marchandises illicites et de l’immigration clandestine dans le pays hôte procure des avantages surtout parce qu’il réduit l’incidence de catastrophes : attaques terroristes, propagation de parasites et flambées épidémiques en provenance de l’étranger. Les avantages réels portent donc sur la réduction de la mortalité, de la morbidité, des interruptions des activités, des dommages matériels et des autres dommages économiques.

Ces avantages sont présentés dans le tableau 3.

Amélioration de l’expérience des passagers à la frontière

Pour les passagers, la proposition de valeur liée au passage de la frontière est fonction d’un certain nombre de facteurs. Les facteurs temps, coût et fiabilité figurent parmi les plus importants. La commodité et la souplesse sont aussi des facteurs importants. Le tableau 4présente ces avantages en détail, et ceux ci sont résumés ci-après.

Les opérations de précontrôle offrent des avantages éventuels sur tous les aspects de la proposition de valeur. En effet, les clients (passagers, expéditeurs) peuvent bénéficier d’une réduction de coûts si les transporteurs leur transmettent les économies qu’ils réalisent (voir section suivante) par le truchement de prix réduits^{Note 23}. Pour les passagers, la possibilité de se soumettre au contrôle douanier au début du voyage est aussi un avantage important, car elle leur permet de mieux contrôler leur destin : dans le secteur aérien, si les retards dans le contrôle douanier se produisent à un aéroport de transit, les problèmes de correspondance peuvent être considérables, et mener à des frustrations graves et à des coûts supplémentaires^{Note 24}. Enfin, le précontrôle offre plus de souplesse et de choix à de nombreux passagers qui voient augmenter considérablement leurs possibilités de vol direct à partir d’aéroports canadiens.

En plus de ces avantages pour les passagers utilisant le précontrôle, il est important de noter que les passagers n’utilisant pas le précontrôle peuvent aussi en bénéficier. En effet, en réduisant les files d’attente aux aéroports pivots, le précontrôle a aussi le potentiel de réduire le temps d’attente des autres passagers utilisant ces aéroports pivots.

Amélioration de l’expérience des entités commerciales à la frontière

Les opérations de précontrôle peuvent générer d’importants avantages pour les transporteurs et les aéroports. En effet, la première opération de précontrôle au Canada a été créée à la demande d’un transporteur aérien américain cherchant à améliorer l’efficacité de ses opérations. Jusqu’à présent, toutes les opérations de précontrôle pour le mode de transport aérien sont généralement le résultat de demandes de transporteurs. Par exemple, la plus récente opération de précontrôle du CBP des É.-U. est en grande partie le résultat de la demande formulée par Etihad et du fait que la compagnie était disposée à prendre en charge une grande portion des coûts.

L’analyse de rentabilisation des opérations de précontrôle est fondée sur la capacité de générer d’importantes économies commerciales. Les économies opérationnelles sont généralement liées à la capacité des transporteurs de mieux utiliser leurs actifs en réduisant les durées de cycle, ou de générer des revenus additionnels en créant d’autres itinéraires encore plus attrayants. Pour les aéroports, la capacité d’offrir de telles économies aux transporteurs est certainement un avantage compétitif qui leur permet d’attirer plus facilement de nouveaux services de transporteurs.

Dans le secteur aérien, les économies réalisées par la réduction des coûts opérationnels tiennent au fait que les aérogares de précontrôle et les aérogares nationales sont généralement moins encombrées que les aérogares internationales aux aéroports pivots, ce qui réduit les retards et améliore les taux d’utilisation de l’équipement. Des économies directes sont aussi générées par l’utilisation d’aérogares nationales, au lieu d’aérogares internationales plus occupées. Des économies opérationnelles peuvent aussi être générées lorsque des trajets directs remplacent les trajets indirects de réseaux en étoile. Signalons que ces économies ne nécessitent pas une réduction des temps de traitement à la frontière.

Dans le secteur du camionnage, cependant, les économies sont liées directement à l’efficacité des activités de contrôle douanier. En effet, les économies sont fonction de la capacité de l’installation de précontrôle de réduire les retards et d’augmenter la fiabilité. Si les temps d’attente ne peuvent être réduits, les avantages commerciaux sont généralement annulés.

Dans le secteur ferroviaire, une réduction des retards à la frontière ne produit pas généralement d’avantages pour le transporteur. En effet, étant donné que le contrôle des passagers se fait dans l’aérogare, l’équipement n’est pas retenu pendant le précontrôle, comme cela se produit si le contrôle se fait à la frontière. Dans le cas du fret, avec un précontrôle effectué au périmètre, le signalement rapide des délais signifie que les opérations peuvent être en mesure de rattraper le retard et respecter quand même les délais. Si elles ne le peuvent pas, la chaîne d’approvisionnement en aval peut être informée plus tôt, de sorte que les conséquences peuvent être atténuées.

Enfin, dans le secteur maritime, comme dans tous les autres secteurs où le contrôle douanier ne se fait pas à bord, les économies opérationnelles ne sont pas fonction d’un processus de contrôle douanier plus efficace.

Le tableau 5 décrit ces avantages.

Productions d’avantages « dérivés »

Comme il a été mentionné plus tôt dans le chapitre, il est possible que des avantages de « deuxième ordre » soient générés si le précontrôle réduit effectivement les temps d’attente et améliore les opérations commerciales.

Cette section décrit certaines formes d’incidences les plus courantes qui pourraient découler des avantages primaires. Il s’agit, entre autres, des avantages économiques, des avantages environnementaux, des avantages pour les gouvernements sous forme d’augmentation des impôts, des incidences sur le tourisme, etc. Dans bien des cas, la littérature ne cite que de rares exemples de ces avantages, puisqu’ils sont secondaires. Toutefois, ils sont essentiels à une meilleure compréhension de la vaste gamme des incidences que le précontrôle peut avoir sur les collectivités et sur l’économie dans son ensemble.

Le tableau 6 décrit ces avantages.

Méthodes de mesure

Revue de la typologie des avantages

Seuls les avantages mesurés par une analyse coûts-avantages (ACA) sont généralement considérés comme des avantages primaires. Dans certains cas, décider quel avantage est primaire et quel avantage est secondaire est arbitraire, puisque ces avantages sont souvent reliés ou, de fait, les mêmes.

Un bon exemple serait l’avantage d’une durée de trajet plus courte liée à la présence d’une station de transport en commun à proximité d’un quartier donné. L’avantage primaire est généralement la durée réduite du trajet (c.-à-d. temps gagné). Un deuxième avantage serait l’augmentation des valeurs immobilières, soit un résultat direct du temps gagné. Étant donné que mesurer les changements des prix immobiliers est parfois plus facile que mesurer et évaluer le gain de temps, ceux-ci peuvent servir d’indicateur pour mesurer l’avantage primaire. Pour autant que ces deux avantages ne soient pas considérés comme cumulatifs, opter pour l’un ou l’autre est simplement un choix de méthode.

Dans le cas du précontrôle, les frais d’utilisation sont un exemple parfait de ce processus. En effet, si les compagnies aériennes paient des frais d’utilisation des installations de précontrôle, on peut supposer que les avantages commerciaux sont au moins assez élevés pour couvrir ces frais (autrement, les compagnies aériennes n’auraient pas demandé de telles installations). En l’absence d’estimation ferme des avantages commerciaux, les frais d’utilisation représentent donc une estimation à la limite inférieure des avantages commerciaux correspondants. En d’autres termes, bien que les frais d’utilisation puissent être utilisés comme moyen de mesurer les avantages commerciaux, les frais d’utilisation et les avantages commerciaux ne peuvent être pris en compte conjointement.

Après avoir cerné les avantages primaires, l’analyste repère généralement un certain nombre d’avantages secondaires qui peuvent servir à promouvoir une initiative. Ces avantages secondaires sont qualifiés de répercussions directes, indirectes ou induites (p. ex. résultats des dépenses), ou d’avantages « dérivés ».

Ces autres avantages peuvent être qualifiés ainsi pour deux raisons :

• Ils sont la conséquence d’un avantage primaire et, de ce fait, souvent pris en compte dans la mesure de cet avantage. Par exemple, l’augmentation de la fiabilité à la frontière peut permettre aux gens d’affaires de réduire le nombre des réunions qu’ils ratent en raison de retards à la frontière. La valeur attribuable à la fiabilité est fonction de la valeur que les gens accordent aux choses comme le fait de ne pas rater de réunions. Mesurer la valeur d’une fiabilité accrue et celle de ne pas manquer de réunions représenterait un double comptage de l’avantage.
• Ils représentent le déplacement d’une activité économique plutôt que son augmentation. Par exemple, si les dépenses en infrastructure pour les installations de contrôle douanier ont lieu dans le pays hôte au lieu du pays étranger, l’activité économique augmente dans le pays hôte, mais elle est réduite dans le pays étranger. Il s’agit donc, de fait, d’un transfert.

Ces types d’avantages secondaires sont nombreux, et en présenter ici une liste exhaustive serait impossible. L’équipe de recherche présente néanmoins certains des avantages les plus souvent cités dans la littérature examinée, et propose des méthodes selon lesquelles les évaluer.

Mesure des avantages individuels

Deux principales étapes interviennent dans la mesure des avantages : 1) déterminer le processus qui génère l’avantage et 2) évaluer l’ampleur de l’avantage au moyen d’une mesure quantifiable. Bien que cette démarche soit en général passablement simple pour les avantages primaires, elle peut être plus complexe pour les avantages secondaires ou dérivés.

Avantages primaires

Tout d’abord, il faut déterminer clairement l’avantage et le processus qui le génère. Dans la plupart des cas, il s’agit de comparer un « scénario de référence » (c.-à-d. sans le projet, l’installation ou le processus) à un « scénario de projet ». Dans le cas du précontrôle, étant donné que le processus est identique au contrôle douanier normal, les avantages se rapportent généralement à l’endroit du contrôle. Le « scénario de référence » est donc le contrôle aux endroits actuels, alors que le « scénario de projet » est le contrôle au nouveau point de précontrôle. Pour pouvoir évaluer les avantages, il est indispensable de disposer de renseignements sur les deux scénarios.

Par exemple, dans la littérature sur les enjeux à la frontière, l’incidence de différents processus ou de différentes politiques sur le temps passé à la frontière est un des avantages (ou coût) les plus souvent mesurés. Comme on l’a mentionné, étant donné que le processus de précontrôle est essentiellement identique au contrôle douanier normal, les économies de temps se rapportent aux caractéristiques des différents endroits où le contrôle est effectué dans le cadre du scénario « de référence » et du scénario « de projet ». En d’autres termes, les économies de temps sont réalisées si le précontrôle est effectué à un endroit dans le pays hôte qui est moins encombré ou plus efficient que l’autre installation dans le pays étranger où le contrôle douanier se produirait normalement.

En comprenant l’avantage et délimitant le processus par lequel l’avantage est généré, on peut déterminer les moyens de mesurer l’ampleur de l’avantage. Dans l’exemple ci-dessus, il est clair que pour évaluer l’ampleur des avantages comparatifs d’économie de temps, il faudra mesurer les temps de traitement au point de précontrôle dans le pays hôte, ainsi qu’à des points de contrôle dans le pays étranger. L’avantage sera probablement mesuré en minutes. L’avantage par passager sera probablement exprimé en minutes par passager, tandis que l’avantage en gain de temps par transporteur, dans les cas où le processus de contrôle influe sur le matériel et le personnel, sera probablement exprimé en minutes par voyage.

Avantages dérivés

La façon de mesurer les avantages dérivés est essentiellement la même. En général, cependant, les voies par lesquelles les avantages sont générés sont bien plus complexes. C’est ce qui rend leur mesure plus sensible aux hypothèses utilisées.

Selon la littérature sur le précontrôle, le temps gagné par les passagers et les transporteurs grâce au précontrôle se traduit en une option de transport bien plus attrayante pour les passagers. Par exemple, c’est un des arguments clés avancés à l’appui des opérations de précontrôle ferroviaires entre Montréal et New York. Par ailleurs, les partisans du précontrôle sur cet axe soulignent les retombées positives pour le tourisme en tant qu’avantage distinct. L’augmentation du tourisme, toutefois, dépend de l’amélioration de la valeur de l’option de transport pour les passagers, grâce au temps gagné, à la fiabilité accrue, à la meilleure commodité ou à des prix moins élevés, facteurs nécessaires à l’augmentation du tourisme. C’est ce qui fait de l’augmentation du tourisme un « avantage dérivé ».

Pour estimer l’incidence du précontrôle pour le tourisme sur cet axe, il faut :

• estimer l’amélioration dans l’option de transport;
• estimer l’augmentation du nombre de passagers par suite de l’amélioration;
• estimer l’augmentation réelle du nombre de touristes découlant de l’augmentation du nombre de passagers. En effet, certains peuvent choisir de voyager par train plutôt que par avion, ce qui ne représenterait donc pas une augmentation du tourisme^{Note 25};
• estimer les dépenses faites par le touriste moyen pour évaluer l’augmentation globale des dépenses. Cette estimation repose généralement sur l’estimation du nombre de jours et de nuits passés à la destination, et des dépenses moyennes par jour.

L’estimation de l’augmentation des dépenses par touriste (« incidences directes ») est ensuite entrée dans un modèle en vue d’estimer les incidences directes, indirectes et induites du précontrôle sur le tourisme en termes d’emplois et d’activité économique (p. ex. le PIB). De toute évidence, le nombre d’étapes en cause et, en particulier, le grand nombre d’étapes où il est peu probable que les estimations observées soient disponibles (une hypothèse étant alors nécessaire) font que de telles estimations sont moins robustes que l’estimation relativement simple du temps gagné par passager.

Dans ce cas précis, il faut aussi noter que les incidences sur le tourisme représentent un transfert d’avantages. En effet, puisque l’argent dépensé par les touristes à un endroit ne sera pas dépensé par eux ailleurs, il est généralement considéré un transfert dans une analyse coûts-avantages. Si la portée de l’analyse est géographiquement restreinte (p. ex. avantages pour le Québec), un transfert peut être mesuré en tant qu’avantage. Cela signifie, cependant, que l’avantage est très sensible à la portée géographique de l’analyse.

Cette situation est particulièrement problématique pour les services de transport, où les avantages (et les coûts associés) peuvent aller dans les deux sens. Dans cet exemple, l’amélioration du service ferroviaire augmenterait incontestablement le tourisme américain à Montréal, mais diminuerait le tourisme local à Montréal étant donné qu’un plus grand nombre de Québécois pourraient maintenant décider de dépenser leur budget de tourisme dans des destinations américaines. Il est difficile d’estimer avec précision de tels transferts, et les estimations sont souvent peu fiables. Aussi, promouvoir les avantages surtout en fonction des « transferts » ne représente pas toujours le meilleur moyen de plaider la cause de projets, puisque les avantages positifs entraînent forcément des avantages négatifs pour un autre intéressé.

Regroupement d’avantages

Le regroupement de différents types d’avantages n’est approprié que lorsque les règles d’une analyse coûts-avantages sont respectées. Ces règles font en sorte qu’aucun avantage n’est compté deux fois.

Pour regrouper les avantages, il faut transformer ceux-ci en une unité de mesure commune, c.-à-d. en dollars. Cette opération s’appelle la monétisation. Il faut aussi procéder au regroupement pour calculer le cumul des avantages sur une période de temps. Pour ce faire, il est nécessaire de procéder non seulement à une évaluation de la durabilité de la nouvelle procédure, politique ou infrastructure, mais aussi utiliser un taux d’actualisation qui tient compte de la valeur dégressive des avantages plus loin dans le temps. Chacune de ces caractéristiques est expliquée ci-dessous^{Note 26}.

Monétisation

Dans certains cas, les avantages peuvent être facilement exprimés en argent, puisqu’ils sont réalisés en argent. C’est le cas, par exemple, de la réduction des coûts dont bénéficient les transporteurs. Dans d’autres cas, la valeur monétaire des avantages est moins claire. Par exemple, quelle est la valeur monétaire d’une minute? Quelle est la valeur monétaire d’une vie ou d’une morbidité réduite?

Un nombre considérable d’études portent sur les valeurs appropriées pour la monétisation de différents types d’avantages. Les chercheurs ne s’entendent pas tous sur la démarche qui convient pour mesurer les avantages individuels, et un certain nombre de méthodes sont parallèles. Certaines se fondent sur le comportement observé, alors que d’autres se fondent sur des enquêtes^{Note 27}. Pour les avantages les plus courants, comme la valeur du temps et la valeur statistique d’une vie, les autorités de réglementation (comme le Conseil du Trésor), qui procèdent à de fréquentes analyses coûts-avantages, offrent des lignes directrices sur les estimations qu’elles considèrent les plus appropriées. Il convient de souligner que le présent rapport ne traite pas en profondeur des méthodes d’évaluation et de leur justification^{Note 28}. Il fournit plutôt une certaine orientation quant aux valeurs les plus couramment utilisées au Canada. Il est également important de noter que l’expression « valeur statistique d’une vie » n’est pas une évaluation de la valeur intrinsèque d’une personne, mais simplement une unité de mesure simplifiée pour ce qui est de la volonté de réduire les risques de mortalité dans une population.

Taux d’actualisation

Pour représenter tous les avantages pertinents en fonction d’une unité temporelle commune, il faut convertir les flux d’avantages futurs en une « valeur actuelle », c’est-à-dire la valeur de ces avantages exprimée en dollars d’aujourd’hui. Les avantages futurs sont actualisés au moyen d’un taux d’actualisation, c’est-à-dire le taux auquel on diminue la valeur des avantages futurs pour l’exprimer en dollars d’aujourd’hui^{Note 29}. L’actualisation est appuyée par un certain nombre de justifications empiriques, notamment le coût du capital (c.-à-d. 100 $ investis aujourd’hui vaudront plus à l’avenir, donc 100 $ dans l’avenir valent moins en dollars d’aujourd’hui) et la préférence temporelle des gens, dont la tendance instinctive est de considérer que l’argent reçu aujourd’hui vaut plus que l’argent qu’ils recevront à l’avenir.

Selon l’un ou l’autre des raisonnements utilisés pour établir le taux d’actualisation, le taux obtenu peut varier grandement. En effet, le choix du taux d’actualisation peut être fortement controversé, à juste titre puisqu’il peut avoir une incidence considérable sur l’évaluation des résultats. Contrairement à un taux d’actualisation financier qui fait état du coût d’option du capital, le taux d’actualisation économique (ou taux d’actualisation public) doit indiquer comment la société évalue les coûts et les avantages actuels par opposition aux coûts et avantages futurs.

Les lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) recommandent l’utilisation d’un taux d’actualisation de 8 p. 100, avec une sensibilité proposée à 10 et à 3 p. 100 (p. 41)^{Note 30}. La figure 3 montre l’incidence de l’application de ces taux d’actualisation sur un flux d’avantages de 100 $ par année.

La description de l'image

Cette figure montre l’impact de l’utilisation de taux d’actualisation de 10 %, de 8 % et de 3 % sur un flux d’avantages de 100 $ par année au cours d’une période de 60 ans.

Deux points importants méritent d’être soulignés. Tout d’abord, lorsqu’on utilise un taux d’actualisation de 8 ou 10 p. 100, les avantages réalisés après la trentième année sont négligeables. En effet, les avantages actualisés pour les années 31 à 60 représentent 4,7 p. 100 des avantages des années 1 à 30 avec un taux d’actualisation de 10 p. 100, et 8,3 p. 100 avec un taux d’actualisation de 8 p. 100. Il s’ensuit que, dans le cas de la majorité des politiques à long terme, une durée d’application supérieure à 30 ans influe très peu sur la mesure des avantages.

Deuxièmement, l’incidence du taux d’actualisation peut être considérable. En effet, après 60 ans, la différence entre un taux d’actualisation de 3 p. 100 et un taux de 8 p. 100 est un ratio de 2,14, c.-à-d. que les avantages sont, selon les estimations, 2,14 fois plus importants lorsqu’on utilise un taux d’actualisation de 3 p. 100. Voilà qui souligne l’importance du taux d’actualisation et, partant, la controverse qui l’entoure. Dans le contexte canadien, pour assurer la cohérence avec d’autres évaluations, il est approprié d’adopter le taux recommandé par le SCT (8 p. 100).

Si ce taux d’actualisation est appliqué sur une période de 30 ans, l’avantage annuel de 100 $ représenterait un avantage cumulatif total d’environ 1 200 $. Ce ratio de 1 à 12 est utilisé pour produire des estimations de haut niveau des avantages, s’il y a lieu.

Principales difficultés

Bien sûr, un certain nombre de difficultés techniques peuvent survenir, y compris la façon de traiter le risque et l’incertitude, ainsi que les limites des données. Dans certains cas, il peut être simplement impossible de monétiser avec précision les avantages, qui devront donc demeurer qualitatifs. Il ne faut toutefois pas en conclure qu’ils sont négligeables; dans certains cas, ils peuvent être trop importants pour être ignorés.

Dans le cas du précontrôle, cette observation est particulièrement vraie en ce qui concerne les avantages liés à la sécurité. Selon Anderson (2012) (p. 26) :

[TRADUCTION]

Il est difficile d’évaluer les coûts associés à des événements extrêmes au moyen de systèmes rigides. Le coût de la perte d’un pont pendant une longue période serait énorme, probablement de l’ordre de milliards, mais il faut mettre en balance le fait qu’un tel événement est relativement peu probable. En théorie, on peut estimer le coût prévu en multipliant le coût de l’événement par sa probabilité. Mais quelle est la probabilité d’une attaque terroriste sur un pont en particulier? Nous ne le savons pas, parce que nous ne disposons pas d’antécédents d’attaques terroristes sur lesquelles fonder une estimation. En l’absence d’analyse ferme qui puisse être utilisée pour évaluer les coûts en fonction des avantages, les coûts associés aux vulnérabilités de l’infrastructure transfrontalière n’ont pas l’importance qu’ils méritent dans la formulation des politiques.

Dans de tels cas, il faut peut-être traiter les avantages du précontrôle de façon qualitative. Ils ne devraient pas être simplement ignorés, toutefois, puisqu’ils représentent un avantage important du précontrôle.

Méthodes de mesure mentionnées dans la littérature

Principales tendances relevées dans la littérature

L’équipe de recherche a trouvé dans la littérature examinée un certain nombre d’approches différentes pour l’évaluation des avantages du précontrôle. Quelques tendances observées dans la littérature méritent d’être mentionnées :

• Premièrement, aucun des documents examinés traitant des méthodes de mesure des avantages ne mentionnait directement le précontrôle. Certains portaient sur le projet pilote de préinspection des camions en cours présentement.
• Deuxièmement, la grande majorité des documents portant sur les mesures se concentraient sur la mesure du « coût » des enjeux à la frontière plutôt que sur les avantages de programmes ou de procédés particuliers. Bien sûr, les retards étant mesurés en tant que coûts, on peut appliquer la même méthode pour mesurer les avantages d’une diminution des retards.
• Troisièmement, la plupart des documents étaient axés sur les mesures relatives au fret, un point d’intérêt relativement mineur des activités actuelles de précontrôle. Par conséquent, des documents portant sur les avantages du point de vue des passagers ont été expressément recherchés.
• Quatrièmement, bien que certains des documents portaient sur la mesure d’éléments ou d’avantages individuels, les cadres connexes ne présentaient généralement que des estimations globales des avantages sous forme d’un seul nombre. Ces approches, bien qu’intéressantes, sont moins susceptibles de mener à une discussion sur les divers avantages du précontrôle.

Sommaire de la littérature

Le tableau 7 résume les méthodes utilisées dans la littérature jugées les plus pertinentes pour l’élaboration d’une méthodologie de mesure. Les documents examinés sont présentés par ordre de date et d’auteurs principaux. Ces constatations ont servi à mettre au point des méthodes applicables aux avantages individuels dans la section suivante, et à établir le cadre global du chapitre suivant.

Méthodes proposées pour la mesure des avantages individuels du précontrôle

Avant de pouvoir élaborer un cadre exhaustif de mesures des avantages du précontrôle, il est crucial d’arriver à une meilleure compréhension de la façon dont les avantages individuels peuvent être mesurés. Les relations entre ces avantages et la façon dont ils peuvent être estimés définissent comment ils pourront être intégrés dans un cadre plus complet.

Un certain nombre d’avantages du précontrôle ont été déterminés, et répartis en cinq grandes catégories. Dans la présente section, une méthode de mesure des avantages connexes est proposée pour chacune de ces catégories. Ces méthodes formeront la base du cadre de mesure, qui intégrera toutes les catégories d’avantages.

Pour chaque avantage individuel, une méthode est proposée en fonction de l’examen de la littérature, de discussions menées avec les intervenants et d’une analyse. Les sources de données éventuelles sont indiquées, et une évaluation de haut niveau de l’ampleur de l’avantage est présentée. Enfin, une brève évaluation de la robustesse de l’analyse est fournie.

Optimisation des ressources frontalières

La figure ci-dessous résume la méthode proposée pour mesurer les avantages du précontrôle découlant de l’optimisation des ressources frontalières. Elle présente aussi une évaluation de haut niveau de l’ampleur de l’avantage (Ampl.), ainsi que de la robustesse des estimations éventuelles (Rob.). Soulignons que celles-ci sont présentées à titre indicatif seulement. En effet, l’ampleur des avantages est lourdement fonction de l’opération de précontrôle étudiée et de la portée de l’analyse. Les sous-sections qui suivent présentent une analyse détaillée de chacun des avantages individuels.

La description de l'image

Cette figure résume la méthode proposée pour mesurer les avantages du précontrôle découlant de l’optimisation des ressources frontalières. Elle présente une évaluation de l’ampleur des avantages et de la robustesse des estimations, qui sont toutes deux fonction de l’analyse de l’opération de précontrôle.

Coûts d’infrastructure moins élevés

Coûts opérationnels moins élevés

Récupération des coûts (frais d’utilisation)

Amélioration de la sécurité

La figure ci-dessous résume la méthode qui pourrait servir à mesurer les avantages du précontrôle découlant d’une amélioration de la sécurité. Elle présente aussi une évaluation de haut niveau de l’ampleur de l’avantage et de la robustesse des estimations éventuelles.

La description de l'image

Cette figure résume la méthode qui pourrait servir à mesurer les avantages du précontrôle découlant d’une amélioration de la sécurité. Elle présente une évaluation de l’ampleur des avantages éventuels et de la robustesse des estimations.

Il ne semble pas possible de mesurer avec précision les avantages en matière de sécurité associés au précontrôle. Pour ce faire, il faut s’appuyer sur de solides hypothèses concernant le rôle du précontrôle dans la prévention des événements catastrophiques, mais aucun fondement solide ne permet d’élaborer ces hypothèses. Qui plus est, ces hypothèses influent grandement sur l’évaluation finale des avantages.

Il est aussi considérablement difficile d’élaborer des scénarios d’événements catastrophiques, et de déterminer la probabilité de tels événements. Ces difficultés signifient qu’il est pratiquement impossible de produire une mesure précise. Pour donner un ordre de grandeur, par exemple, si on suppose que le précontrôle diminue l’éventualité d’une attaque terroriste importante et d’une grave épidémie aux É.-U. dans une proportion de 1/1 000, et que ces événements se produisent tous les 15 ans (à des fins d’actualisation), les avantages pour les É.-U. pourraient se chiffrer à environ 100 millions de dollars.

Les sous-sections qui suivent présentent une analyse détaillée de chacun des avantages individuels définis à la section 0.

Interception des étrangers indésirables dans le pays hôte

Interception des marchandises illicites dans le pays hôte

Réduction des taux de mortalité et de morbidité

Réduction des interruptions des activités

Réduction des dommages matériels

Amélioration des relations et partage des renseignements

Amélioration de l’expérience des passagers à la frontière

La figure ci-dessous résume les méthodes proposées pour la mesure des avantages du précontrôle du point de vue des passagers traversant la frontière. Elle présente aussi une évaluation de haut niveau de l’ampleur de l’avantage et de la robustesse des estimations éventuelles.

Soulignons que les estimations sont présentées à titre indicatif seulement. En effet, l’ampleur des avantages dépend de l’opération de précontrôle particulière à l’étude et de la portée de l’analyse. Les sous-sections qui suivent présentent une analyse détaillée de chacun des avantages individuels.

La description de l'image

Cette figure résume les méthodes proposées pour la mesure des avantages du précontrôle du point de vue des passagers traversant la frontière. La multiplication des avantages découle de la réduction du temps d’attente, de la fiabilité accrue ainsi que de la commodité et du choix.

Réduction du temps d’attente pour les passagers avec précontrôle

Fiabilité accrue

Commodité accrue

Choix accru

Amélioration de l’expérience des transporteurs de fret à la frontière

La figure ci-dessous résume la méthode proposée pour mesurer les avantages du précontrôle découlant de l’optimisation des ressources frontalières. Elle présente aussi une évaluation de haut niveau de l’ampleur de l’avantage et de la robustesse des estimations éventuelles.

Soulignons que les estimations sont présentées à titre indicatif seulement. En effet, l’ampleur des avantages dépend de l’opération de précontrôle particulière à l’étude et de la portée de l’analyse. Les sections qui suivent comportent une analyse détaillée de chacun des avantages individuels.

La description de l'image

Cette figure résume la méthode proposée pour mesurer les avantages du précontrôle découlant de l’optimisation des ressources frontalières, tout en présentant une évaluation de l’ampleur de l’avantage et de la robustesse des estimations éventuelles. En particulier, elle indique que les passagers disposant de meilleurs choix et d’un meilleur service (plus rapide, plus fiable ou plus commode) sont prêts à dépenser plus, que ce soit en payant des tarifs plus élevés ou en faisant d’autres voyages.

Coûts d’aérogare moins élevés

Droits d’aérogare moins élevés pour les compagnies aériennes

Coûts de possession des stocks de fret moins élevés

Compétitivité accrue des aéroports

Augmentation des revenus grâce à l’amélioration du service et à l’augmentation de l’achalandage

Autres avantages

La description de l'image

En partant de l’hypothèse selon laquelle l’augmentation nette du tourisme est rendue possible par le précontrôle.

Augmentation du tourisme

Augmentation des dépenses dans le pays hôte

Augmentation des investissements étrangers et de la productivité

Avantages environnementaux

Vers l’élaboration d’un cadre

Le présent rapport a exposé la méthodologie proposée pour mesurer chacun des avantages individuels qui pourraient être attribués au précontrôle, sans soumettre toutefois de façon de regrouper ces avantages. Dans le présent chapitre, les auteurs offrent certaines indications sur le regroupement et d’autres conseils sur l’application des méthodes de mesure dans les différents contextes du précontrôle et de la préinspection. Cette orientation prend la forme d’un exemple opérationnel. Bien que l’exemple ne fournisse pas de mesure précise ou détaillée des avantages du précontrôle, ce qui déborderait nettement la portée de l’exercice, il présente quelques suggestions sur la façon dont les méthodes peuvent être utilisées.

Principales difficultés

Pour proposer des méthodes précises permettant de mesurer les avantages du précontrôle, il faut définir clairement certains facteurs et faire des compromis entre ceux-ci.

• Robustesse et disponibilité : Faut-il obtenir des estimations robustes, ou produire des estimations moins robustes selon les données disponibles? À quel stade une estimation devrait-elle être exclue ou incluse d’après son degré de fiabilité? Quel niveau d’hypothèse peut-on accepter plutôt que d’utiliser obligatoirement les données observées?
• Portée : Les avantages sont-ils mesurés pour le Canada seulement? Tant pour le pays hôte que pour le pays étranger? Les avantages pour les passagers internationaux sont-ils pris en compte?
• Aspect privilégié : Les mesures portent-elles sur les avantages d’opérations existantes ou ceux d’opérations proposées? Les avantages sont-ils mesurés pour un seul emplacement de précontrôle ou pour toutes les opérations de précontrôle? Sont-ils sont mesurés avant la mise en œuvre (c.-à-d. les avantages éventuels) ou après la mise en œuvre?

Ce chapitre présente une orientation qui devrait, en théorie tout du moins, permettre à l’analyste de comprendre suffisamment les méthodes pour les adapter en fonction de ces difficultés. En effet, étant donné que le cadre de travail proposé se compose de diverses méthodes de mesure individuelles, il est très modulaire. Bien sûr, il est impossible de fournir tous les détails de toutes les permutations possibles, mais l’équipe de recherche estime avoir exposé suffisamment de mesures et de modèles pour que la méthode puisse aisément être adaptée aux différentes réalités.

La section présente des conseils sur la façon d’adapter chacune des méthodes de mesure des avantages du précontrôle en fonction des caractéristiques des données, de la portée et de l’aspect privilégié. Ensuite, un exemple illustre l’application à une situation précise. Cet exemple indique certains des facteurs déterminants des avantages qui pourraient servir à évaluer de futurs projets de précontrôle quand des données observables et mesurables sont inexistantes ou limitées.

Indications sur l’application des méthodes

Résumé des avantages et des mesures recommandées

Le Tableau 8 contient une liste des avantages du précontrôle mentionnés dans le rapport, et indique l’ampleur et la robustesse prévues des estimations éventuelles^{Note 35}. Ce tableau comporte aussi une analyse de la portée, des besoins en données et de l’aspect privilégié, et d’autres remarques pertinentes concernant l’application de la méthode dans le cas de l’avantage.

Il est particulièrement important de tenir compte du fait qu’il est presque impossible de déterminer avec précision si c’est le pays hôte ou le pays étranger qui bénéficie principalement des avantages. En effet, bien que ce soient les passagers (de l’un ou de l’autre pays) qui bénéficient de la réduction des retards ou de l’augmentation du nombre des choix, il n’est pas impossible que les compagnies aériennes s’approprient ensuite une portion de ces avantages en augmentant leurs tarifs. Inversement, bien que ce soient les transporteurs qui, incontestablement, réalisent d’énormes économies de coûts opérationnels, la mesure dans laquelle ces économies sont ensuite transmises aux clients (réduction des tarifs) et aux autorités (réduction des frais d’utilisation) n’est pas claire. Même s’il était possible de déterminer avec précision l’intéressé (p. ex. le transporteur) qui bénéficie de l’avantage, des questions seraient soulevées, car les compagnies aériennes n’appartiennent pas entièrement à des intérêts nationaux. Par exemple, comme Air Canada appartient à des non-Canadiens dans une proportion de 13 p. 100, il faut donc considérer que les avantages pour Air Canada sont partiellement extérieurs.

Dans le même ordre d’idées, certains des passagers utilisant les installations de précontrôle ne sont des ressortissants ni du pays hôte, ni du pays étranger. Ces passagers, eux aussi, gagnent du temps et bénéficient d’un plus grand nombre de choix ou d’une plus grande commodité. Compte tenu des difficultés mentionnées, l’équipe de recherche recommande fortement l’adoption d’un cadre qui ne limiterait pas la portée des avantages; la répartition des avantages serait alors analysée en tant qu’élément qualitatif de l’évaluation.

Enfin, même si les avantages qui peuvent être raisonnablement additionnés (c.-à-d. les avantages « cumulatifs ») devraient être regroupés, il est recommandé que les analyses nécessitant une modélisation E-S ou IEG (analyses des « retombées ») soient effectuées séparément (et indépendamment les unes des autres) de manière à pouvoir cerner plus facilement les retombées individuelles et à éviter les totaux qui incluent le double comptage.

Remarque : + = faible, ++ = moyenne, +++ = élevée. L’ampleur d’un avantage donné peut varier grandement selon l’installation de précontrôle ou l’opération à l’étude. L’évaluation indiquée dans le tableau est fournie à titre indicatif seulement et devrait être interprétée avec prudence.

Précontrôle à une aérogare passagers

Le cadre de travail proposé est modulaire et peut être appliqué à divers cas. Cette section présente une évaluation succincte des avantages dans le cas d’une installation de précontrôle située à une aérogare passagers. L’aéroport Pearson de Toronto a servi d’exemple. Cette évaluation de haut niveau indique certains des principaux facteurs déterminants des avantages qui pourraient servir à évaluer les nouvelles installations.

Évaluation des avantages

Rappelons tout d’abord au lecteur que la mesure des avantages du précontrôle était hors de la portée de ce rapport d’étude. Néanmoins, lorsqu’il était possible de le faire, des exemples d’évaluation des avantages ont été exposés. Le tableau 9 est un résumé de ces exemples en ce qui concerne l’installation de précontrôle de l’aéroport Pearson de Toronto. Sans surprise,des estimations ne sont pas présentées pour certains des éléments qui auraient pu être mesurés en raison du peu de renseignements dont dispose l’équipe actuellement.

Comme l’indique le tableau 9, à partir d’une série d’hypothèses que vérifierait toute démarche de mesure sérieuse, les avantages mesurables du précontrôle à ces installations seraient de l’ordre de 47,3 millions de dollars par année, soit près de 570 millions de dollars sur trente ans (actualisés au taux de 8 p. 100 par année). La plupart des avantages liés au gouvernement (économies en matière d’infrastructure et de coûts opérationnels et administratifs) dont bénéficient les É.-U. ne sont pas comptés. Les transporteurs et les passagers canadiens et américains, ainsi que certains passagers d’autres pays se partagent tous les autres avantages, dont la répartition n’a pas été évaluée.

Il est important de noter que les deux plus importants avantages, c’est-à-dire l’augmentation des choix pour les passagers et la réduction des coûts d’aérogare pour les compagnies aériennes, sont propres au secteur du transport aérien. On peut donc déduire que les avantages du précontrôle seraient considérablement plus modestes aux installations desservant d’autres modes de transport.

Au nombre des autres avantages du précontrôle relevés à l’aéroport Pearson qui sont importants, mais difficiles à évaluer avec grande précision, mentionnons les suivants :

• Amélioration de la sécurité, les passagers « illicites » pouvant être interceptés avant qu’ils ne montent à bord de l’avion;
• Amélioration de la sécurité, les marchandises illicites ou les parasites pouvant être interceptés avant qu’ils ne soient chargés à bord à destination des É.-U.;
• Amélioration des relations et partage de renseignements entre les agents frontaliers canadiens et américains, ce qui augmente la probabilité d’éviter les menaces éventuelles;
• Augmentation de la commodité pour les passagers avec correspondances aux É.-U., qui peuvent prendre un vol direct vers un aéroport national et avoir rapidement une correspondance avec d’autres vols intérieurs;
• Aux grands aéroports pivots des É.-U., valeur pour les passagers qui bénéficient de files d’attente plus courtes pour les formalités d’arrivée et de moins de retards.

En plus de ces avantages, le précontrôle a de nombreuses autres retombées importantes sur l’économie canadienne qui méritent d’être mentionnées. En effet, en faisant gagner du temps et en réduisant les retards pour les passagers d’affaires, les opérations de précontrôle facilitent les voyages d’affaires et augmentent la productivité. Cet état de choses peut à son tour mener à d’importants avantages dérivés comme l’augmentation des échanges transfrontaliers (de biens et de services), une amélioration de la productivité et de la compétitivité, et de meilleurs résultats économiques. Bien que difficile à quantifier, l’importance de tels avantages n’est pas négligeable.

De plus, en permettant entre Toronto et des destinations américaines des vols directs qui n’auraient pas existé autrement, le précontrôle encourage la tenue de manifestations touristiques et de rassemblements d’affaires (conventions, conférences, etc.) à Toronto. Ces événements génèrent dans l’économie locale d’importants avantages dérivés dont, autrement, d’autres villes auraient bénéficié.

Troisièmement, le précontrôle met Pearson sur un pied d’égalité avec les aéroports américains pour ce qui est des passagers en transit vers des destinations américaines, puisque les passagers peuvent passer le contrôle douanier américain à Toronto. Cette mesure élimine la nécessité d’un double contrôle et procure à l’aéroport un net avantage concurrentiel. Elle facilite aussi le développement de l’aéroport et assure le maintien d’autres emplois dans l’économie locale.

Enfin, un certain nombre d’agents du CBP sont établis à Toronto plutôt qu’aux É.-U., ce qui stimule quelque peu l’économie locale puisqu’ils dépensent une portion de leur salaire à Toronto plutôt qu’aux É.-U.

Principaux facteurs déterminants des avantages

L’exemple de l’installation de précontrôle aérien fait ressortir nettement certains facteurs déterminants des avantages de telles opérations. Chose peu étonnante, le nombre de passagers que traite l’installation de précontrôle est le plus évident. Il entraîne tous les autres avantages, à l’exception peut-être des économies de coûts d’infrastructure.

Il convient cependant de poser certaines questions de suivi, puisqu’elles mènent aussi à des avantages, selon le nombre de passagers. En particulier, les questions qui suivent donnent des indications sur l’ampleur des avantages liés aux passagers et aux services qu’offre l’installation de précontrôle :

• Quelle proportion de passagers bénéficiera des nouvelles options de vol direct?
• Y a-t-il un grand écart de coût entre les aérogares qui seront desservies par l’installation?
• Les passagers gagneront-ils beaucoup de temps ou bénéficieront-ils d’une bien meilleure fiabilité en passant par le précontrôle à l’installation?

Les autres avantages (coûts opérationnels des transporteurs, avantages liés à l’environnement, économies sur le plan des coûts administratifs, etc.) sont généralement petits, proportionnellement.

En ce qui concerne les avantages et incidences non quantifiés, voici certaines des questions importantes qui permettront d’évaluer si les avantages sont susceptibles d’être importants :

• Cet aéroport du pays hôte est-il le point d’origine d’un grand nombre de passagers en situation irrégulière ou de marchandises illicites à destination du pays étranger?
• Le précontrôle crée-t-il de nouveaux créneaux de marché pour les entreprises et le tourisme dans le pays hôte?

En répondant à ces questions, et surtout en évaluant la mesure dans laquelle chaque objectif sera atteint, on peut déterminer si l’installation générera d’importants avantages ou non.

Remarque concernant les autres modes

Bien sûr, l’importance relative des principaux facteurs déterminants pour divers types d’installation varie. En effet, les opérations de précontrôle non aéroportuaires génèrent généralement peu (ou pas) de choix pour les passagers ou d’avantages liés au point de contrôle (port, gare, etc.). Dans ce contexte, il est judicieux de se concentrer davantage sur les économies de temps, la fiabilité et les économies de coûts opérationnels des transporteurs, de même que sur l’incidence sur le plan du tourisme. Dans certains cas, les économies d’infrastructure peuvent aussi être considérables (p. ex. poste-frontière Buffalo-Fort Erie pour les camions).

De même, l’incidence sur le plan de la sécurité, en dehors du mode aérien, est probablement beaucoup moins grande, l’histoire démontrant que les incidents de terrorisme visant les trains de passagers, les traversiers ou les camions de fret sont moins susceptibles de causer des dommages aussi graves que ceux visant les avions.

Dans tous les cas, les exemples et le cadre que fournit ce rapport devraient apporter d’importantes indications sur l’importance relative des différents avantages et impacts, et aider les décideurs à évaluer les avantages du précontrôle avant ou après sa mise en œuvre.

Conclusion et prochaines étapes

Conclusion

Les avantages potentiels qu’offrent les opérations de précontrôle sont considérables. Bien sûr, ils peuvent varier grandement selon le mode de transport et le point d’entrée. Dans la plupart des cas, les avantages pour les passagers et les transporteurs proviennent de la possibilité d’un contrôle douanier plus rapide et du gain de temps en découlant. Dans le secteur aérien, cependant, la souplesse opérationnelle accrue donne lieu à des avantages encore plus importants, tant pour les passagers (davantage de choix) que pour les transporteurs aériens (droits d’aérogare). La mesure dans laquelle les transporteurs peuvent percevoir ces avantages par le truchement de tarifs plus élevés (c.-à-d. répartition entre les passagers et les transporteurs) est difficile à établir.

Dans le secteur du transport par camion, les expéditeurs pourraient bénéficier d’avantages considérables sur le plan de la réduction des coûts de possession des stocks. Cet avantage est tributaire du temps gagné à la frontière.

Dans certains cas, la réduction des coûts d’infrastructure ou des coûts opérationnels pourrait se révéler un avantage particulièrement intéressant pour les agences frontalières. De même, les avantages sur le plan de la sécurité pourraient être très importants, quoique difficiles à évaluer avec précision.

Enfin, il est important de souligner que d’autres avantages, découlant principalement des avantages primaires cités plus haut, peuvent être mesurés par l’application de modèles économiques. Ces modèles s’appuient fortement sur une série d’hypothèses, et sont parfois considérés comme n’étant pas particulièrement transparents. Sur le plan positif, ils saisissent un certain nombre d’incidences qu’il aurait été pratiquement impossible de dégager directement, y compris le potentiel d’amélioration de la productivité et de la compétitivité.

Annexe A : Bibliographie

Ackleson, J. 2009. « From 'Thin' to 'Thick' (and Back Again?): The Politics and Policies of the Contemporary US–Canada Border », American Review of Canadian Studies, vol. 39, n^o 4, p. 336-351.

Alper, D. K., et B. Hammond. 2009. Stakeholder Views On Improving Border Management, Border Policy Research Institute, Western Washington University.

Anderson, B. 2012. The Border and the Ontario Economy, Windsor, University of Windsor Cross-Border Transportation Centre.

Anderson, W. P., et W. M. Brown, 2012. Camionnage et passage de la frontière : coût relatif du camionnage transfrontalier et du camionnage intérieur, 2004 à 2009, produit n^o 11F0027M – N^o 081au catalogue de Statistique Canada, Division de l’analyse économique.

Andreas, P. 2003. « Redrawing The Line: Borders And Security In The Twenty-First Century », International Security, vol. 28, n^o 2, p. 78-111.

Border Policy Research Institute. 2011. Perimeter Security and the Beyond the Border Dialogue: Perspectives from the PNW-Western Canada Region. Compte-rendu de séminaire.

Border Policy Research Institute. 2013. « The Pre-Inspection Pilot Test at Blaine: Field Data », Border Policy Brief, vol. 8, n^o 4.

Brown, B. 2004. « À la frontière ». Exportateurs avertis (printemps), p. 34.

Cambridge Systematics Inc. 2004. EBTC Study of Rail Freight Crossing the Canada-US Border, Eastern Border Transportation Coalition.

Chambre de commerce du Canada. 2008. À la recherche d’un équilibre : réduire les coûts de la frontière tout en renforçant la sécurité.

Chambre de commerce du Canada. 2009. À la recherche d’un équilibre : la frontière commune de l’avenir.

Chow G., D. Frank et A. Gados, A. 2006. DRAFT: Regulations and Initiatives Affecting Secure, Efficient and Safe Cross-Border Freight Movements, Bureau of Intelligent Transportation Systems and Freight Security. University of British Columbia.

Chow, G. 2007. A total logistics cost approach to measuring collateral benefits of security and supply chain improvements at international gateways. Exposé présenté à la Asia Pacific Gateway and Corridor Conference, Vancouver.

Cohen, H., et F. Southworth. 1999. « On the Measurement and Valuation of Travel Time Variability Due to Incidents on Freeways », Journal of Transportation and Statistics, vol. 2, n^o 2.

Collenette, D., et G. D. Giffin. 2001 Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d’Amérique relatif au précontrôle dans le domaine du transport aérien, Affaires étrangères Canada.

Conference Board of Canada. 2007. Reaching a Tipping Point? Effects of Post-9/11 Border Security on Canada’s Trade and Investment.

Costanzo, J. T. 2013. « US/Canada Border Clearance: It's Not as Easy as You Think », InBound Logistics.

Cullen, D. 2004. Lockdown 2: Security & Borders: How to Clear Your Fleet for International Service, Fleet Owner.

DAMF Consultants et L-P Tardif& Associates. 2005. Effets cumulatifs des programmes américains de surveillance des importations à la frontière canado-américaine sur l’industrie canadienne du camionnage, Ottawa, Transports Canada.

Davidson, D., et H. Conroy. 2013. Evaluation of Commercial Pre-Inspection Pilot Test—Blaine, WA,Border Policy Research Institute.

De Eyre, S. 2011. « Prospects for a North American Security Perimeters: Coordination and Harmonization of United States and Canadian Immigration and Refugee Laws », The. Can.-USLJ, vol. 35, p. 181.

Dixon et coll. 2010. « Effects on the US of an H1N1 Epidemic: Analysis with a Quarterly CGE Model. Non-published Research Reports », CREATE Research Archive, document 192.

Doyle, T. 2010. « Collaborative border management »,World Customs Journal, vol. 4, n^o 1, p. 15-21.

EBTC. 2011. Beyond the Border: A Shared Vision for Perimeter Security and Economic Competitiveness, Government of Canada.

EBTC. 2012. Improving and Expanding Cross Border Rail Passenger Service through the Implementation of preclearance: An EBTC White Paper, exposé présenté au congrès annuel et forum politique de CSG/ERC, tenu à Atlantic City (New Jersey).

Edmonson, R. G. 2011. « Border Deal is mmm, mmm Good: A New US-Canada Agreement Aims to Speed Cross-Border Cargo and Ease Disparate Regulations », The Journal of Commerce.

Flores, J. L. 2012. Executive Summary: Mexican Customs Pre-clearance At the Laredo International Airport, Laredo.

Gouvernement du Canada. 2006. L’émergence des régions transfrontalières entre le Canada et les États-Unis : Rapport de synthèse des tables rondes. Série de tables rondes : Montréal, Winnipeg, Vancouver, Waterloo, Sackville et Ottawa. Projet du PRP – Liens nord-américains. Projet de recherche sur les politiques.

Gouvernement du Canada. 2011. Par-delà la frontière : une vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique. Sécurité du périmètre et compétitivité économique : Plan d’action.

Gouvernement du Canada. 2013. Canada-États-Unis : Plan d’action Par-delà la frontière. Rapport sur la mise en œuvre, gouvernement du Canada.

Grondin, D., et M. de Larrinaga. 2009. « Securing Prosperity or Making Securitization Prosper? The Security and Prosperity Partnership as North American Biopolitical Governance », International Journal, p. 667-685.

Hart, M. 2010. « A Matter of Trust: Expanding the Preclearance of Commerce between Canada and the United States », CD Howe Institute Commentary, n^o 309.

Hensel, B. Jr. 2002. « Customs Pushes preclearance: Agency Seeks to Increase Participation at Texas Border Crossings », The Journal of Commerce.

Hiller, H. H. 2010. « Airports as borderlands: American preclearance and transitional spaces in Canada », Journal of Borderlands Studies, vol. 25, n^os 3-4, p. 19-30.

Hobijn, B. 2002. « What Will Homeland Security Cost? », Federal Reserve Bank of New York Economic Policy Review, novembre 2002, p. 21-33.

Kuzeljevich, J. 2012. « Beyond 'Good Fences and Good Neighbours », Canadian Transportation & Logistics.

Kuzeljevich, J. 2012. Canada US in A Climate of Cooperation on Border Security, Trade Policies, CT&L.

Lake, J. E., W. H. Robinson et L. M. Seghetti. Mars 2005. Border and transportation security: the complexity of the challenge, Library Of Congress, Washington (DC), Congressional Research Service, CRS Report for Congress.

Lavigne, G. M. 2013. « Customs Weighs Expansion of Port Security Program », The Journal of Commerce.

Lee, J. B., K. Jaeckel, K.Choi et G. Chow. 2013. « Commercial Vehicle Preclearance Programs: Current Issues And Recommendations For Potential Implementation », Transport Policy, vol. 27, p. 92-101.

Lee, L., P. Martin, E. Ouellet et F. Vaillancourt. 2005. Les mesures de sécurité aux frontières américaines : impacts économiques potentiels pour le Québec et pistes de solution, Université de Montréal, Québec. Manuscrit non publié.

Levin, C. 2002. Levin, Stabenow Urge Customs Agency to Implement "Reverse Inspections" at Northern Border, Carl Levin – sénateur du Michigan, communiqué de presse.

McAleenan, K. 2013. The Abu Dhabi Pre Clearance Facility: Implications for US Businesses and National Security. Mémoire du sous-commissaire par intérim du CBP lors d’une audience du House Committee on Foreign Affairs, Subcommittee on Terrorism, Nonproliferation, and Trade le 10 juillet 2013. Adresse https://www.dhs.gov/news/2013/07/10/written-testimony-cbp-house-foreign-affairs-subcommittee-terrorism-nonproliferation. Consulté le 25 février 2014.

McCartney, S. 2013. « Where the Short Customs Lines Are », Wall Street Journal, 31 juillet 2013.

McLinden, G., F. Fanta, D. Widdowson et T. Doyle. 2011. Border Management Modernization, World Bank Publications.

Moens, A. et N. Gabler. 2012. Measuring the costs of the Canada-US border, Fraser Institute, « Studies in Canada-US Relations ».

Moens, A., et N. Gabler. 2012. The Costs of the Canada-US Border, Fraser Forum.

Moens. A. 2010. Canada-US Relations in 2010, Fraser Forum.

Nathanson, C. E., et J. Lampell. 2002. « Identifying Low Risk Crossers in Order to Enhance Security at Ports of Entry into the United States », San Diego Dialogue, University of California at San Diego, n^o 2.

Nguyen, T., et R. Wigle, R. 2011. « Border Delays Re-Emerging Priority: Within-Country Dimensions for Canada », Canadian Public Policy = Analyse de politiques, vol. 37, n^o 1.

Nguyen, T., et R. Wigle. 2007. Welfare Costs of Border Delays: Numerical Calculations From a Canadian Regional Trade Model, exposé présenté dans le cadre du 41^e congrès annuel de l’Association canadienne d’économique, tenu à l’Université Dalhousie, Halifax (Nouvelle-Écosse), Canada.

OCC Borders and Trade Development Committee. 2004. Cost of Border Delays to Ontario, Ontario Chamber of Commerce.

Organisation mondiale des douanes. 2011. Guide permettant de mesurer le temps nécessaire pour la mainlevée. Version 2.

Organisation mondiale des douanes. 2012a. Recueil sur les Programmes d’Opérateurs économiques agrées.

Organisation mondiale des douanes. 2012b. Cadre de normes SAFE visant à sécuriser et à faciliter le commerce mondial.

Pallitto, R., et J. Heyman. 2008. « Theorizing Cross-Border Mobility: Surveillance, Security and Identity », Surveillance & Society, vol. 5, n^o 3.

Park, J. Y., C. K. Park et P. Gordon. 2006. « The State-by-State Economic Impacts of Mad Cow Disease on the United States », CREATE Research Archive, document 125. Rapports d’étude non publiés.

Polsby, D. 2001. « Airport Pricing of Aircraft Takeoff and Landing Slots: An Economic Critique of Federal Regulatory Policy », California Law Review, vol. 89, n^o3, article 4.

Rice, K. 2012. « Private Sector's Role in Trusted-Traveler Programs Expanding », Travel Weekly.

Roberts, B., N. Heatwole, D. Wei, M. Avetisyan, O. Chan, A. Rose et I. Maya. 2013. « The Impact on the US Economy of Changes in Wait Times at Ports of Entry », USC CREATE Research Archive.

Rose, A., et S. B. Blomberg. 2011. Total Economic Consequences of Terrorist Attacks: Insights From 9/11. Document présenté à une réunion de la Allied Social Science Association à Atlanta, GA, le 4 janvier.

Rose, A. et S. Chatterjee. 2011. « Benefits and Costs of Counter-Terrorism Security Measures in Urban Areas », CREATE, University of California.

Secrétariat du Conseil du Trésor. 2007. Guide d’analyse coûts-avantages pour le Canada : propositions de réglementation. N^o de catalogue BT58-5/2007.

Szakonyi, M. 2014. « CBP Advances Pre-Inspection Pilot at Canadian-US Border », The Journal of Commerce.

Taylor, J .C. 2010. Trade in Goods and Tasks: An Analysis of Border Impacts and Costs, Policy Research Initiative.

Taylor, J. C., D. R. Robideaux et G. C. Jackson. 2004. « US-Canada Transportation And Logistics: Border Impacts And Costs, Causes, And Possible Solutions », Transportation Journal, vol. 43, n^o (4), p. 5-21.

Taylor, J., et coll. 2003. The US-Canada Border: Cost Impacts, Causes, and Short to Long Term Management Options.

The White House. 2002. US - Canada Smart Border/30 Point Action Plan Update, Office of the Press Secretary.

The White House. 2011. Beyond the Border: A Shared Vision for Perimeter Security and Economic Competitiveness. Déclaration du président des É.-U. Barack Obama et du premier ministre du Canada, Stephen Harper. EBTC.

Transport Canada. 2010. System-Wide Performance Measurements.

Transport Canada. 2012. Canada's Gateways: Supply Chain Performance Monitoring Initiatives. Exposé présenté à l’International Transport Forum, Leipzig, le 2 mai.

Transport Canada. 2013. Peace Bridge: Transportation and Economic Costs from Border Crossing Wait-Time Delays, Economic Analysis and Research.

UK Home Office 2001. Home Office Statement: PreClearance Controls In Prague, 7 août 2001. Adresse : http://www.gov-news.org/gov/uk/news/home_office_statement_pre_clearance_controls/7842.html. Consulté le 24 février 2014.

US Customs and Border Protection. 2013. Preclearance Operations. Fiche d’information.

US General Accounting Office. 1980. « Matter of: Customs Service Recovery of Preclearance (Including TECS) Cost Under User Charge Statute, 31 USC. 433a, April 15, 1980 », Decisions of the Comptroller General of the United States, vol. 59, p. 390-395.

US Government Accountability Office. 2002. « Customs and INS: Information on Inspection, Infrastructure, Traffic Flow, and Security Matters at the Detroit Port of Entry », Review of Detroit Port of Entry, GAO-02-595R.

US Government Accountability Office. 2008. « Various Issues Led to the Termination of the United States-Canada Shared Border Management Pilot Project », Shared Border Management, GAO-08-1038R.

US Government Accountability Office. 2013. US - Mexico Border: CBP Action Needed to Improve Wait Time Data and Measure Outcomes of Trade Facilitation Efforts: A report to Ranking Member, Subcommittee on Immigration, Refugees and Border Security, Committee on the Judiciary, US Senate, GAO-13-603.

Webber, J. 2005. Network-Centric Security For Canada-US Supply Chains, Center For Strategic And International Studies.

Woodrow Wilson International Center for Scholars. 2010. Mixed Signals At The Border: The Future Of US-Canada Preclearance Programs.

Annexe B : Intervenants consultés

Les intervenants suivants ont été consultés dans le cadre de la présente étude. L’équipe de recherche a communiqué avec d’autres intervenants, mais n’a pu organiser d’entrevues en temps voulu.