Audit ciblé du Cadre de vérification des bénéficiaires

Audit ciblé du Cadre de vérification des bénéficiaires Version PDF 380 Ko)

Table des matières

• Sommaire
• 1. Introduction
  • 1.1 Renseignements généraux
  • 1.2 Objectif et portée de l’audit
  • 1.3 Méthodologie et approche de la vérification
  • 1.4 Conformité aux normes professionnelles
• 2. Constatations et recommandations
  • 2.1 Constatation 1
  • 2.2 Constatation 2
  • 2.3 Constatation 3
• 3. Conclusion
• 4. Plan d’action de la gestion

Juin 2020

© Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, 2021
No de Cat: PS4-282/2021F-PDF
ISBN: 978-0-660-39488-6

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Sommaire

L’objectif du présent audit consiste à évaluer la conception et la mise en œuvre du cadre de vérification des bénéficiaires de Sécurité publique Canada afin d’appuyer l’évaluation de la conformité des bénéficiaires aux ententes de financement, la surveillance et le contrôle de la rentabilité des dépenses des programmes de subventions et de contributions, ainsi que les exigences administratives fondées sur les risques pour les bénéficiaires.

Pourquoi est-ce important?

En 2019-2020, les subventions et les contributions représentent 81,5 % des dépenses totales de Sécurité publique Canada, soit 1,053 milliard de dollars.^{Note de bas de page1} La surveillance de l’utilisation de ces fonds publics est importante pour soutenir une gestion, une reddition de compte et un contrôle sain des finances. La vérification des bénéficiaires est l’une des sources de surveillance. Il s’agit d’une évaluation indépendante visant à voir si un bénéficiaire respecte un accord de financement. Toutefois, en raison de ressources limitées, il n’est ni possible ni efficace de contrôler tous les bénéficiaires et les fonds connexes. La conception et la mise en œuvre d’un cadre de vérification des bénéficiaires fondé sur le risque peuvent contribuer à soutenir la gestion et le contrôle efficaces des fonds publics transférés aux bénéficiaires. Un cadre qui comprend un plan d’audits à réaliser en fonction des risques devrait être soutenu par des outils (p. ex. une politique, des directives, des lignes directrices) pour s’assurer que les principaux intervenants sont conscients de leurs responsabilités et sont en mesure de les assumer efficacement.

Principales constatations

L’audit a permis de constater :

• Certains éléments du cadre de vérification des bénéficiaires sont en place, mais leurs exigences n’ont pas été pleinement ou systématiquement respectées; tandis que d’autres éléments du cadre sont en cours d’élaboration.
• Il a été difficile d’intégrer le risque dans les plans de vérification des bénéficiaires.
• Le manque de ressources a affecté la capacité de mener à bien tous les audits des bénéficiaires et les activités connexes.

Recommandations

Recommandation 1

Le sous-ministre adjoint, Secteur de la gestion ministérielle devrait mettre à jour et finaliser les éléments du cadre de vérification des bénéficiaires, y compris la Politique de vérification des bénéficiaires, la Directive sur la vérification des bénéficiaires et les autres outils et modèles en cours d’élaboration, puis mettre en œuvre les exigences qui y sont mentionnées.

Recommandation 2

Le sous-ministre adjoint, Secteur de la gestion ministérielle, devrait poursuivre la conception et la mise en œuvre de son cadre révisé de gestion des risques afin de soutenir :

• L’intégration du risque du programme dans les outils de gestion du risque;
• L’harmonisation des plans de vérification des bénéficiaires aux résultats de l’évaluation des risques générés, et la documentation et la remise en question des justifications dans les cas où elles ne sont pas en adéquation avec les résultats;
• La fourniture d’une formation sur les outils de gestion des risques aux gestionnaires de programmes, aux agents et aux autres utilisateurs, selon les besoins.

Recommandation 3

Le sous-ministre adjoint, Secteur de la gestion ministérielle, et le sous-ministre adjoint, Secteur de la gestion des urgences et des programmes, devraient collaborer pour réaliser les suivants :

• définir et communiquer clairement les responsabilités des intervenants relativement aux activités de vérification des bénéficiaires;
• examiner l’affectation des ressources au sein de leurs équipes respectives (c.-à-d. le centre d’expertise et l’Unité d’audit des programmes) par rapport aux responsabilités qui leur sont associées et s’efforcer d’optimiser les ressources ou chercher des moyens de les compléter.

Conclusion

Des améliorations doivent être apportées à la conception et à la mise en œuvre du cadre de vérification des bénéficiaires de Sécurité publique Canada.

Plus précisément, le Ministère a éprouvé des difficultés à mettre en œuvre l’exigence de la politique du Conseil du Trésor relativement à « l’élaboration et à l’exécution d’un plan fondé sur les risques pour les vérifications des bénéficiaires ». La sélection des vérifications des bénéficiaires dans le Plan de vérification des bénéficiaires du Ministère n’est pas étayée par une méthodologie et des outils solides nécessaires pour obtenir des résultats fondés sur le risque. Toutefois, le ministre déploie des efforts pour combler cette lacune.

En outre, bien que des éléments du cadre de vérification des bénéficiaires soient en place, notamment la Politique et la Directive sur la vérification des bénéficiaires, leurs exigences n’ont pas été pleinement ou systématiquement respectées. Le manque de ressources a joué un rôle dans l’incapacité du Ministère à satisfaire aux exigences et à effectuer toutes les vérifications des bénéficiaires du plan en temps voulu.

1. Introduction

1.1 Renseignements généraux

Les paiements de transfert constituent un instrument essentiel du gouvernement afin de mettre de l’avant ses objectifs et ses priorités. Les paiements peuvent être administrés soit comme des subventions, qui sont des transferts de fonds aux bénéficiaires selon des critères d’admissibilité préétablis et d’autres critères de droit, soit comme des contributions, qui sont soumises à des conditions de rendement établies dans un accord de financement.

Une vérification de bénéficiaire désigne une évaluation indépendante visant à voir si un bénéficiaire respecte un accord de financement. La portée d’une telle vérification peut traiter des aspects financiers et non financiers de l’accord de financement. Les vérifications peuvent avoir une incidence positive sur la façon dont les bénéficiaires rendent des comptes, gèrent les risques et les ressources et assurent une saine gouvernance, ce qui appuie la prestation des programmes et des services.

En 2017, Sécurité publique a terminé l’audit interne de ses subventions et ses contributions et a découvert que des améliorations étaient nécessaires pour établir une méthodologie plus efficace pour l’élaboration et la surveillance des audits des bénéficiaires. L’audit a mené à la recommandation d’utiliser une approche fondée sur le risque pour cerner les vérifications des bénéficiaires nécessaires afin de se conformer aux exigences décrites dans la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

Le Centre d’expertise sur les subventions et les contributions de la Division des affaires financières du Portefeuille, au sein du Secteur de la gestion ministérielle de Sécurité publique, est responsable de l’élaboration et de la mise à jour du plan ministériel de vérification des bénéficiaires ainsi que de la politique, de la directive, des conseils et des outils connexes qui appuient le plan. Le Centre d’expertise est également chargé de superviser le processus de vérification des bénéficiaires et de faire rapport à la haute direction sur le plan et ses résultats. Du point de vue des programmes, les gestionnaires de programme sont chargés d’établir les vérifications potentielles des bénéficiaires à l’aide des directives et des outils de soutien, d’aider les vérificateurs au besoin pendant les vérifications (p. ex. en facilitant les demandes d’information), de donner suite aux conclusions des vérifications en consultation avec les bénéficiaires et de communiquer les résultats (c.-à-d. les rapports de vérification et les plans d’action de la direction) au Centre d’expertise.

En décembre 2018, en réponse aux conclusions de l’audit interne de 2017, le Centre d’expertise a lancé un exercice de planification pour coordonner l’élaboration du plan triennal de vérification des bénéficiaires. L’exécution de ce plan continu est en cours depuis ce temps au sein des programmes de Sécurité publique Canada.

1.2 Objectif et portée de l'audit

L’objectif du présent audit ciblé consiste à évaluer la conception et la mise en œuvre du cadre de vérification des bénéficiaires de Sécurité publique Canada afin d’appuyer l’évaluation de la conformité des bénéficiaires aux ententes de financement, la surveillance et le contrôle de la rentabilité des dépenses des programmes de subventions et de contributions, ainsi que les exigences administratives fondées sur les risques pour les bénéficiaires.

La portée de cet audit comprenait les éléments suivants du cadre de vérification des bénéficiaires du Ministère :

• Plan triennal de vérification des bénéficiaires;
• Méthodologie de sélection des bénéficiaires pour l’audit;
• Les politiques, les directives et les autres orientations disponibles relativement aux vérifications des bénéficiaires;
• Des structures de suivi et de rapport sont en place pour informer la haute direction du plan de vérification du bénéficiaire et des activités connexes.

La portée du rapport comprenait les activités du Secteur de la gestion ministérielle, où se trouve le Centre d’expertise sur les subventions et les contributions, ainsi que le Secteur de la gestion des urgences et des programmes, où se trouve la majorité des programmes de subventions et de contributions du Ministère. Ces deux secteurs représentent le principal centre d’intérêt des activités de vérification des bénéficiaires au sein du Ministère, tant en matière de planification que de réalisation des vérifications des bénéficiaires.

Le champ d’application comprenait une période de trois ans d’activités de vérification des bénéficiaires, commençant au cours de l’exercice 2018-2019 et se terminant à la fin de l’exercice 2020-2021.

1.3 Méthodologie et approche de la vérification

L’audit s’est appuyé sur les éléments suivants pour parvenir aux constatations et aux conclusions mentionnées dans le présent rapport :

• analyse documentaire;
• entrevues auprès des principaux intervenants;
• évaluation des risques fondée sur une analyse des documents examinés et des entrevues menées.

1.4 Conformité aux normes professionnelles

L’audit est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes et à la Politique sur l’audit interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

2. Constatations et recommandations

2.1 Constatation 1 : Certains éléments du cadre de vérification des bénéficiaires sont en place, mais leurs exigences n’ont pas été pleinement ou systématiquement respectées; tandis que d’autres éléments du cadre sont en cours d’élaboration.

Les éléments fondamentaux du cadre de vérification des bénéficiaires de Sécurité publique Canada comprennent la Politique ministérielle de vérification des bénéficiaires, la Directive sur la vérification des bénéficiaires et le Plan triennal de vérification des bénéficiaires mis à jour annuellement. D’autres outils destinés à compléter le cadre de vérification des bénéficiaires sont en cours d’élaboration par le Centre d’expertise, notamment un guide de l’utilisateur pour la vérification des bénéficiaires, une liste de contrôle des informations requises pour effectuer une vérification des bénéficiaires et un modèle de réponse de la direction et de plans d’action.

L’audit a révélé que, malgré la mise en place du cadre susmentionné, il restait des difficultés à satisfaire aux exigences de la Politique et de la Directive sur la vérification des bénéficiaires. Par exemple, le processus de gouvernance pour l’examen et l’approbation du plan de vérification des bénéficiaires de 2019-2020 à 2021-2022 n’a pas été mis en œuvre comme le prescrivent la politique et la directive ministérielles – c’est-à-dire qu’il n’a pas été approuvé par le Comité des directeurs généraux sur les subventions et les contributions (ou tout autre comité) et n’a été présenté ni au Comité de gestion du Ministère ni au Comité ministériel d’audit. Les changements de priorités résultant de la pandémie de COVID-19 et les modifications de la gouvernance ministérielle ont été cités comme des facteurs expliquant pourquoi ces activités de surveillance n’ont pas eu lieu comme prévu.

Plus précisément, en ce qui concerne la gouvernance, le Comité des directeurs généraux sur les subventions et les contributions a été dissous en février 2020 en raison d’un manque d’activité; et la responsabilité de surveillance du Comité ministériel de gestion à l’égard des activités de vérification des bénéficiaires a été transférée au Comité de gestion des ressources en avril 2020. Dans la pratique, le Comité de gestion des ressources a remplacé ces deux comités dans leurs rôles de surveillance respectifs. Cette nouvelle structure de gouvernance ne figure pas encore dans la Politique et la Directive. De plus, la COVID-19 a retardé l’examen et l’approbation du Plan triennal de vérification des bénéficiaires dans le cadre de cette nouvelle structure.

Par conséquent, l’exigence de la Politique et de la Directive relativement à la préparation d’un rapport sur les tendances ministérielles et d’un plan d’action de gestion ministérielle n’a pas été respectée. Ces produits seraient utiles pour l’identification, le suivi et la résolution des problèmes systémiques découverts lors des vérifications des bénéficiaires, et aideraient la haute direction du Ministère à rester informée des résultats du plan de vérification des bénéficiaires.

Recommandation 1 : Le sous-ministre adjoint, Secteur de la gestion ministérielle, devrait mettre à jour et finaliser les éléments du cadre de vérification des bénéficiaires, y compris la Politique de vérification des bénéficiaires, la Directive sur la vérification des bénéficiaires et les autres outils et modèles en cours d’élaboration, puis mettre en œuvre les exigences qui y sont mentionnées.

2.2 Constatation 2 : Il a été difficile d’intégrer le risque dans les plans de vérification des bénéficiaires.

Conformément à la Directive du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert, l’objectif de la Directive sur la vérification des bénéficiaires de Sécurité publique Canada est d’établir des approches efficaces, fondées sur le risque, dans la conduite des vérifications des bénéficiaires. Toutefois, nous avons constaté que le risque n’a pas été le principal facteur dans la sélection et la réalisation des vérifications des bénéficiaires. Des observations similaires ont été faites lors de l’audit interne des subventions et des contributions de 2017.

L’audit a révélé que la majorité des accords de financement initialement choisis pour les vérifications des bénéficiaires de 2018-2019 à 2020-2021 ont été évalués comme présentant un risque faible ou moyen (29 accords sur 34). Les quelques accords à haut risque initialement proposés pour un audit au cours de cette période ont été reportés à une année ultérieure, voire supprimés du plan dans un cas. Bien qu’il soit prévu de vérifier ces reports et d’autres accords à haut risque au cours des années ultérieures du Plan (au-delà de 2020-2021), aucune de ces activités n’a été réalisée au cours de la période de trois ans (2018-2021) des activités de vérification des bénéficiaires examinées au cours du présent audit. De plus, nous n’avons pas trouvé de preuves suggérant que la justification des décisions affectant les accords à haut risque visés par le Plan était demandée, documentée et remise en question par le Centre d’expertise dans le cadre de ses responsabilités d’élaboration du Plan et de supervision du processus. L’inactivité de l’ancien Comité des directeurs généraux sur les subventions et les contributions, aujourd’hui dissous, a également contribué à l’absence de contrôle. Il est important que les décisions d’inclure, d’exclure, de reporter ou d’accélérer les audits prévus au Plan soient étayées par des justifications documentées et remises en question en conséquence, en particulier lorsqu’elles sont liées à des dérogations aux risques.

Les difficultés à intégrer le risque dans le processus de planification de l’audit du bénéficiaire peuvent être attribuables à la manière dont le risque est mesuré.

Actuellement, le processus d’évaluation du classement des risques pour les accords de financement n’est pas soutenu par des outils et une méthodologie solides. La grande majorité des accords de financement actifs (83 %) dans le Système de gestion de l’information de Sécurité publique (SGISP) sont classés comme présentant un risque faible. Les personnes interrogées ont suggéré que cela pouvait être le résultat du calibrage de l’outil d’évaluation des risques du SGISP ou du degré de subjectivité avec lequel les risques sont notés. Les personnes interrogées se demandaient également si les gestionnaires et les agents de programme chargés d’évaluer les risques avaient reçu la formation adéquate pour le faire. Il a été noté que le Centre d’expertise a mené une formation pour la communauté de pratique de Sécurité publique Canada en 2018 afin de soutenir les évaluations des risques. Si le Centre d’expertise a constaté une amélioration de la quantité d’évaluations des risques réalisées, la qualité générale des évaluations est restée inchangée en raison de la nature rudimentaire des outils actuellement disponibles.

Le Centre d’expertise a travaillé à l’élaboration d’un nouveau cadre de gestion des risques afin d’améliorer les fonctionnalités de risque dans le SGISP et de mettre à jour la directive existante du Ministère sur la gestion des risques des projets. Selon le Centre d’expertise, ce nouveau cadre de gestion des risques représente un changement important dans la façon dont Sécurité publique Canada gère les risques; il s’agit d’une suite intégrée de politiques, d’outils d’évaluation des risques, de stratégies d’atténuation, de modèles et de documents soutenant les agents de programme et la communauté de pratique tout au long de la durée de vie des accords de financement. Dans l’attente de la mise en œuvre du nouveau cadre, les outils existants utilisés pour le présent audit contiennent des critères d’évaluation des risques normalisés et des stratégies d’atténuation correspondantes qui ne répondent pas entièrement aux besoins du Ministère pour soutenir la conformité à la politique du Conseil du Trésor.

Le nouveau cadre de gestion des risques étant toujours en cours d’élaboration, on ne sait pas encore si et comment le cadre prévoit intégrer le risque à l’échelle des programmes dans ses outils ou si l’accent restera mis au palier du projet, qui tient compte de la valeur du financement et du profil de risque des bénéficiaires. Le risque lié au programme, ainsi que la valeur du financement et le profil de risque des bénéficiaires, sont trois éléments importants dont les administrateurs généraux doivent tenir compte dans les activités de surveillance, comme l’audit, conformément à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

Recommandation 2 : Le sous-ministre adjoint, Secteur de la gestion ministérielle, devrait poursuivre la conception et la mise en œuvre de son nouveau cadre de gestion des risques afin de soutenir :

• L’intégration du risque du programme dans les outils de gestion du risque;
• L’harmonisation des plans de vérification des bénéficiaires aux résultats de l’évaluation des risques générés, et la documentation et la remise en question des justifications dans les cas où elles ne sont pas en adéquation avec les résultats;
• La fourniture d’une formation sur les outils de gestion des risques aux gestionnaires de programmes, aux agents et aux autres utilisateurs, selon les besoins.

2.3 Constatation 3 : Le manque de ressources a affecté la capacité de mener à bien tous les audits des bénéficiaires et les activités connexes.

Du point de vue du Secteur de la gestion ministérielle, l’audit a révélé qu’une ressource du Centre d’expertise consacre actuellement environ 20 % de son volume de travail aux activités de vérification des bénéficiaires, y compris la coordination du Plan annuel de vérification des bénéficiaires. La capacité du Centre d’expertise à satisfaire de manière cohérente et complète aux exigences et à s’acquitter de ses responsabilités décrites dans la Directive sur la vérification des bénéficiaires, y compris l’élaboration de rapports déterminants pour mettre en évidence les tendances et suivre les plans d’action de la gestion s’en est ainsi trouvée réduite.

Du point de vue du programme, à partir d’avril 2020, le soutien aux activités de vérification des bénéficiaires est assuré par l’Unité d’audit des programmes, qui fait partie de la Direction générale de l’intégration des programmes du Secteur de la gestion des urgences et des programmes. Cette unité fournit au Centre d’expertise des données pour le Plan de vérification des bénéficiaires en coordonnant avec les membres du personnel du programme la mise à jour de la liste des vérifications des bénéficiaires qu’ils souhaitent entreprendre. Cette unité participe également à la réalisation de vérifications de bénéficiaires, qu’ils soient effectués en interne ou confiés à des tiers. Étant donné que la participation de cette unité aux activités de vérification des bénéficiaires est relativement nouvelle, la définition de ses rôles et responsabilités par rapport à ceux des autres intervenants (p. ex. le Centre d’expertise, les gestionnaires de programme) gagnerait à être plus claire et mieux communiquée.

Les entrevues réalisées avec les membres de l’Unité d’audit des programmes ont révélé que les limites des ressources ont entravé sa capacité à réaliser toutes les vérifications des bénéficiaires visés par le Plan. Par exemple, sur les 15 vérifications de bénéficiaires initialement prévus pour l’exercice 2020-2021, huit ont été reportés, en partie en raison du manque de ressources. Plus précisément, il a été noté qu’il n’y a pas de budget pour faire réaliser les vérifications des bénéficiaires par un entrepreneur externe; au contraire, un financement est sollicité chaque année à cette fin. Par le passé, on demandait aux programmes de payer pour leurs vérifications, mais le manque de fonds de fonctionnement et d’entretien rendait la chose difficile, si bien que l’Unité d’audit des programmes a commencé à effectuer certaines vérifications en interne. En outre, cette unité est également responsable des audits obligatoires dans le cadre des Accords d’aide financière en cas de catastrophe, ce qui a été évoqué comme contribuant aux difficultés d’exécution du plan comme prévu.

Recommandation 3 : Le sous-ministre adjoint, Secteur de la gestion ministérielle, et le sous-ministre adjoint, Secteur de la gestion des urgences et des programmes, devraient collaborer pour réaliser les suivants :

• définir et communiquer clairement les responsabilités des intervenants relativement aux activités de vérification des bénéficiaires;
• examiner l’affectation des ressources au sein de leurs équipes respectives (c. à d. le centre d’expertise et l’Unité d’audit des programmes) par rapport aux responsabilités qui leur sont associées et s’efforcer d’optimiser les ressources ou chercher des moyens de les compléter.

3. Conclusion

Des améliorations doivent être apportées à la conception et à la mise en œuvre du cadre de vérification des bénéficiaires de Sécurité publique Canada.

Plus précisément, le Ministère a éprouvé des difficultés à mettre en œuvre l’exigence de la politique du Conseil du Trésor relativement à « l’élaboration et à l’exécution d’un plan fondé sur les risques pour les vérifications des bénéficiaires ». La sélection des vérifications des bénéficiaires dans le Plan de vérification des bénéficiaires du Ministère n’est pas étayée par une méthodologie et des outils solides nécessaires pour obtenir des résultats fondés sur le risque. Toutefois, le ministre déploie des efforts pour combler cette lacune.

Bien que des éléments du cadre de vérification des bénéficiaires soient en place, notamment la Politique et la Directive sur la vérification des bénéficiaires, leurs exigences n’ont pas été pleinement ou systématiquement respectées. Le manque de ressources a contribué à l’incapacité du Centre d’expertise à répondre à ses exigences en matière de rapports et de surveillance, ainsi qu’à l’incapacité de l’Unité d’audit des programmes à terminer toutes les vérifications des bénéficiaires du Plan en temps voulu.

4. Plan d’action de la gestion

Remerciements

La Direction générale de l’audit interne et de l’évaluation tient à remercier toutes les personnes ayant fourni des conseils et de l’aide au cours de l’audit.

Date de modification :

2022-11-10