Rapport d'examen approfondi 2024 du ministre de la Sécurité publique sur l'application des articles 83.031 à 83.0391 du Code criminel : un régime pour autoriser certaines activités dans une région géographique contrôlée par un groupe terroriste
Le 9 décembre 2024

Table des matières

Introduction

Les dispositions vigoureuses du Code criminel du Canada concernant la lutte contre le financement du terrorisme fournissent un appui important aux efforts nationaux déployés en vue d'éliminer le terrorisme, notamment pour ce qui est de faire face à une menace terroriste en constante évolution, de prendre en considération les aspects liés à la sécurité nationale et de se conformer aux obligations internationales du Canada en matière de prévention et de répression du financement des activités terroristes. L'arrivée au pouvoir des talibans en Afghanistan, en août 2021, a mis en lumière les limites que les articles du Code criminel sur la lutte contre le financement du terrorisme imposaient au gouvernement du Canada, aux œuvres de bienfaisance et organismes sans but lucratif canadiens, aux banques canadiennes et à la société civile lorsqu'il s'agissait d'apporter une aide internationale dans les régions contrôlées par un groupe terroriste ou de faciliter le passage sécuritaire hors de ces régions. Cette constatation a entraîné une réévaluation des dispositions canadiennes concernant la lutte contre le financement du terrorisme.

En juin 2023, le projet de loi C-41, Loi modifiant le Code criminel et d'autres lois en conséquence, a reçu la sanction royale et est venu modifier les dispositions relatives au financement du terrorisme afin d'y inclure une exception distincte pour l'aide humanitaire ainsi qu'un processus permettant de faciliter l'exercice d'activités précises dans le cadre d'un certain nombre d'objectifs admissibles dans une région géographique contrôlée par un groupe terroriste par l'intermédiaire d'un régime d'autorisation. Ces activités seraient autrement prohibées par le paragraphe 83.03(2) du Code criminel en raison de la possibilité qu'elles procurent un avantage inévitable et accessoire à un groupe terroriste. Pour mettre en œuvre ces modifications, le ministère de la Sécurité publique (SP), en étroite collaboration avec les ministères et organismes qui l'assistent, a lancé publiquement le régime d'autorisation le 19 juin 2024.

L'examen des demandes d'autorisation permet de trouver un équilibre entre la nécessité de maintenir les dispositions vigoureuses du Code criminel relatives à la lutte contre le financement du terrorisme et de soutenir les efforts nationaux déployés pour éliminer le terrorisme, conformément au mandat de la SP, tout en respectant l'objectif de faciliter l'exécution d'activités essentielles. Le processus d'examen comprend un système solide de freins et de contrepoids, dont une évaluation de chaque demande sous l'angle de la sécurité nationale et l'imposition d'exigences en matière de rapports aux détenteurs d'autorisations visant à atténuer le risque de financer des activités terroristes.

Selon le paragraphe 83.0392(2) du Code criminel, le ministre de la Sécurité publique doit établir et déposer un rapport au Parlement dans un délai de 180 jours suivant le premier anniversaire de l'entrée en vigueur des dispositions puis tous les cinq ans par la suite. Le rapport 2024 concerne la période comprise entre le 20 juin 2023 et le 19 juin 2024. L'examen approfondi et le rapport subséquent font le point sur les activités entreprises avant le lancement du régime, identifient les défis et les domaines d'intervention pour s'y attaquer puis tracent la voie à suivre afin de soutenir l'administration du régime. De plus, en vue de fournir l'évaluation la plus significative à la lumière du récent lancement public du régime d'autorisation, le présent rapport décrit aussi les progrès accomplis et l'expérience acquise jusqu'au mois d'octobre 2024 inclusivement.

Le rapport d'examen approfondi 2024 est organisé comme suit :

Section I – Aperçu des articles 83.031 à 83.0391 du Code criminel et des exigences en matière de rapports énoncées aux paragraphes 83.0392(2) et (3)

Le paragraphe 83.03(3) du Code criminel a créé un régime d'autorisation permettant au ministre de la SP ou à son autorité désignée, sur recommandation du ministre des Affaires étrangères et/ou du ministre de l'Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté (IRCC) (ou son délégué désigné), d'accorder une autorisation à une personne admissible afin de la protéger contre toute responsabilité pénale pour avoir exercé des activités essentielles dans une région contrôlée par un groupe terroriste et certaines activités par ailleurs interdites au paragraphe 83.03(2) du Code criminel. Ces activités sont limitées à la fourniture de services de santé, de services d'éducation, de programmes pour aider les personnes à gagner leur vie, de programmes de protection des droits de la personne, de services relatifs à l'immigration et au passage sécuritaire, ainsi que d'autres activités menées par le gouvernement du Canada, y compris l'aide consulaire.

Si l'arrivée au pouvoir des talibans en Afghanistan est à l'origine de la modification législative, les dispositions ne sont pas restreintes à ce pays et s'appliquent à d'autres régions du monde contrôlées par un groupe terroriste.

Afin de savoir s'ils ont besoin d'une autorisation pour exercer une activité ou une catégorie d'activités dans une région géographique donnée, les intéressés peuvent présenter une demande au ministre de la SP ou à son autorité désignée, et ces personnes doivent, conformément au paragraphe 83.032(2.1) du Code criminel, leur fournir par écrit des renseignements précisant si une autorisation est nécessaire. Il est recommandé aux intéressés d'obtenir des conseils juridiques pour décider s'ils souhaitent ou non déposer une demande.

Les demandes d'autorisation sont évaluées au cas par cas, compte tenu de l'équilibre à trouver entre le risque de financer des activités terroristes et l'avantage de l'activité proposée. Le ministre des Affaires étrangères, le ministre d'IRCC (ou son délégataire), ou ces deux ministres, selon le cas, peuvent renvoyer une demande s'ils sont convaincus qu'elle répond aux conditions légales régissant le renvoi à la SP, notamment : la demande est conforme à toute exigence réglementaire (si des règlements ont été pris), la région identifiée est contrôlée par un groupe terroriste, l'objectif et la portée des activités sont admissibles, l'activité répond à un besoin réel et important et le demandeur a la capacité d'administrer des fonds et de rendre compte de cette administration dans un environnement à risque élevé. À la suite du renvoi d'une demande par le ministre des Affaires étrangères et/ou le ministre d'IRCC, le ministre de la SP procède à une évaluation finale et rend une décision. Dans le cadre de cette évaluation, et conformément au paragraphe 83.032(10) du Code criminel, le ministre de la SP doit procéder à un examen de sécurité, en collaboration avec ses partenaires des milieux de la sécurité et du renseignement ainsi que les ministères ou organismes qui l'assistent énumérés au paragraphe 83.038(1), notamment afin de mesurer l'effet de la délivrance de l'autorisation par rapport au risque de financer des activités terroristes.

Si elle est accordée, l'autorisation servira alors à protéger son détenteur contre toute responsabilité pénale liée à l'infraction de financement du terrorisme prévue au paragraphe 83.03(2) du Code criminel. Le ministre de la SP peut assortir l'autorisation des conditions qu'il estime nécessaires.

Aux fins de la reddition de comptes, conformément aux paragraphes 83.0392(2) et (3), le ministre de la SP doit procéder à un examen approfondi des articles 83.031 à 83.0391 et de leur application, puis déposer un rapport d'examen au Parlement dans les 180 jours suivant le premier anniversaire de l'entrée en vigueur des dispositions. Si le rapport fait état de lacunes, le ministre y inclut un plan pour y remédier – y compris toute modification législative souhaitable – et un échéancier pour sa mise en œuvre.

Le ministre de la SP est tenu de procéder à un nouvel examen approfondi des articles 83.031 à 83.0391 du Code criminel au plus tard cinq ans après la date d'entrée en vigueur de ces dispositions.

Section II – Examen des articles 83.031 à 83.0391 du Code criminel et de leur fonctionnement

Les articles 83.031 à 83.0391 du Code criminel décrivent le champ d'application et le fonctionnement du régime d'autorisation, dont les processus généraux, les critères d'admissibilité, les définitions, les obligations et les limites imposées au ministre, les conditions de délivrance d'une autorisation et d'autres renseignements pertinents.

Au cours de la période allant du 20 juin 2023 au 19 juin 2024, SP a, en collaboration avec les partenaires qui l'assistent, réalisé un certain nombre de tâches en appui au lancement du régime d'autorisation. La présente section met en évidence le travail accompli et identifie un certain nombre de défis qui ont été relevés tout au long de la période d'examen. S'il y avait lieu, les activités et mises à jour supplémentaires qui tombent en dehors de la période d'examen, y compris celles qui ont été menées à bien depuis le lancement public du régime d'autorisation, sont aussi mentionnées et permettent d'apporter plus de clarté et de mieux contextualiser les réalisations et les étapes de cette initiative.

Réalisations

Interface pour la présentation de demandes en ligne

Un outil sécurisé servant d'interface pour la présentation des demandes en ligne et la gestion des cas, élaboré et hébergé par Affaires mondiales Canada (AMC), a été mis en place le 19 juin 2024 pour faciliter le processus de demande. Cet outil robuste comporte une interface en ligne sécurisée qui permet de recevoir des renseignements sensibles et personnels relatifs aux demandes tout en offrant une approche simplifiée pour la réception, le triage et le traitement des demandes. SP, AMC et IRCC ont sollicité les commentaires des intervenants en Novembre 2024 dans le but, entre autres, de connaître l'expérience des utilisateurs jusqu'à ce moment et d'utiliser cette rétroaction pour améliorer l'expérience globale des clients. En octobre 2024, 100 % des demandes avaient été soumises au moyen de l'interface en ligne.

Élaboration de politiques opérationnelles

Mis au point par SP, AMC, IRCC et le ministère de la Justice – en consultation avec d'autres ministères et intervenants – en tant que guide à l'intention des demandeurs éventuels, des documents d'orientation sur les politiques opérationnelles ont été publiés sur le site Web de SP le 19 juin 2024, en même temps que le régime était lancé.

Ces documents d'orientation décrivent en détail les exigences et les procédures du régime; ils comprennent aussi des instructions relatives au processus destinées aux demandeurs et un aperçu des types d'exigences en matière de rapports et de conformité. Tout au long du travail d'élaboration, les intervenants ont transmis leurs commentaires détaillés sur de nombreuses sections des documents, en particulier sur l'exception pour les activités d'aide humanitaire prévue par le législateur. Une recommandation a été réitérée de façon soutenu, soit que le gouvernement du Canada fournisse des directives supplémentaires sur la distinction entre l'exception pour les activités d'aide humanitaire et le champ d'application du régime d'autorisation, ce qui a été fait au moyen d'exemples détaillés, non contraignants, élaborés et inclus dans le guide d'orientation. SP a travaillé en étroite collaboration avec AMC pour prendre connaissance des commentaires et adapter l'orientation sur les politiques opérationnelles afin de tenir compte de ces préoccupations et d'autres réserves exprimées par les intervenants.

Dotation et ressources

Au cours de la période d'examen, des ressources particulières consacrées au financement de la mise en œuvre et de l'administration du régime d'autorisation ont été demandées et confirmées par le Conseil du Trésor du Canada le 7 décembre 2023 pour les exercices 2023-2024 et 2024-2025.

Mobilisation des intervenants

SP, en collaboration avec les ministères et organismes partenaires, a mené un certain nombre de séances de mobilisation des intervenants au cours de la période en question. Ces séances ont rassemblé des personnes et des entités représentant diverses organisations non gouvernementales (ONG) et organismes à but non lucratif qui voulaient s'informer sur le régime d'autorisation et qui avaient exprimé le souhait de demander une autorisation. SP de même que les ministères et organismes qui l'assistent ont organisé des séances d'information pour les intervenants en juillet 2023 et en mars 2024 afin d'obtenir des commentaires sur les principaux documents destinés au public, y compris l'orientation sur les politiques opérationnelles et le formulaire de demande d'août 2023. Les informations reçues ont été recueillies par les partenaires qui assistent SP et intégrées à ces documents, dans la mesure du possible, pour qu'ils soient plus accessibles, pertinents et faciles d'utilisation. Suite au lancement public du régime d'autorisation en juin 2024, une séance de mobilisation des intervenants a été organisée le 19 Novembre 2024 afin de fournir des éclaircissements sur le processus de demande et répondre aux questions sur le régime d'autorisation.

Confirmation de l'obligation d'obtenir une autorisation

À l'étape de l'élaboration des dispositions législatives, les intervenants ont exprimé le souhait de compter sur un mécanisme qui permettrait aux demandeurs éventuels de solliciter des renseignements supplémentaires pour savoir s'ils ont besoin d'une autorisation pour l'activité ou la catégorie d'activités précises et la/les région proposées. Le projet de loi a été modifié pour que ce mécanisme soit inclus au paragraphe 83.032(2.1) du Code criminel. Après consultation des ministères et organismes fédéraux partenaires, le mécanisme de « confirmation de l'obligation d'obtenir une autorisation » a été créé pour répondre à cette exigence légale. Ce mécanisme optionnel a été mis à la disposition de tous les demandeurs éventuels le 19 juin 2024, en même temps que le régime était lancé. Compte tenu de la dynamique mondiale actuelle et de l'évolution constante du portrait du terrorisme, les demandeurs éventuels pourront donc déterminer avec plus de certitude s'ils ont besoin d'une autorisation pour mener à bien les activités qu'ils envisagent.

Publication du premier rapport annuel

SP a déposé le rapport annuel 2023 en mars 2024; le ministère y donne un aperçu du régime d'autorisation pour la période allant du 20 juin 2023 au 31 décembre 2023. Le document décrit les progrès réalisés jusqu'alors pour mettre en œuvre le régime, dont les efforts déployés par les ministères et organismes partenaires, et comprend un échéancier des activités prévues pour le lancement du programme et la production de rapports à ce sujet au cours de l'exercice à venir.

En appui au travail de rédaction du rapport annuel, SP a fait le point sur les activités et les progrès accomplis dans la mise en œuvre du régime jusqu'en décembre 2023 et a recensé les activités en cours qui doivent être menées à bien pour soutenir le lancement du régime et son fonctionnement dans le futur. Bien que SP et les partenaires qui l'assistent aient accompli un grand nombre des actions et des étapes futures identifiées dans le rapport annuel, le présent examen approfondi met en lumière les aspects nécessitant une attention accrue pour faire avancer le régime d'autorisation.

Défis

Défi 1 : Améliorer les documents d'orientation

Pour soutenir le lancement du régime d'autorisation au printemps 2024, SP et les partenaires qui l'assistent ont centré leurs efforts sur l'élaboration de politiques et de lignes directrices opérationnelles internes de même que sur des directives externes à l'intention du public concernant le processus de demande.

Ces premiers outils d'orientation, comme le document d'orientation sur les politiques opérationnelles, ont permis au gouvernement du Canada de commencer à administrer le régime d'autorisation au printemps 2024. Toutefois, l'examen des demandes depuis le lancement public du régime d'autorisation a mis en évidence la nécessité de lignes directrices supplémentaires et d'une plus grande clarté en ce qui a trait à la présentation des demandes.

Solution 1 : Prendre des règlements

Selon l'article 83.0391 du Code criminel, le gouverneur en conseil peut, sur recommandation du ministre de la SP, prendre des règlements concernant les pouvoirs du ministre relativement au régime d'autorisation.

Des dispositions réglementaires contribueraient à définir les règles et le champ d'application du régime d'autorisation prévu au Code criminel. Par exemple, elles pourraient clarifier les processus d'obtention et de renouvellement d'une autorisation, c'est-à-dire :

En sus de la prise de règlements, les ministères et organismes qui assistent SP concluraient au besoin des accords supplémentaires pour garder les lignes directrices claires mais flexibles. Ces ententes fourniront aux partenaires les outils dont ils ont besoin pour travailler efficacement tout au long du cycle de vie du processus de demande.

Des ressources seront consacrées à l'élaboration de règlements applicables au régime d'autorisation au cours de l'exercice 2025-2026, dont les incidences seront étudiés au cours de l'examen quinquennal complet qui aura lieu en 2029.

Défi 2 : Créer des programmes dans un contexte de sécurité nationale en constante évolution

PS a reconnu l'importance de lancer le programme le plus rapidement possible, mais a d'abord veillé à ce que des mesures solides soient en place pour soutenir l'administration du régime d'autorisation, respecter la rigueur des exigences légales, refléter la coordination entre les ministères partenaires et intégrer les mesures de sécurité et de protection de la vie privée nécessaires pour protéger les informations afin qu'équilibrer les dispositions vigoureuses du Code criminel relatives à la lutte contre le financement du terrorisme et de faire progresser les efforts nationaux déployés pour éliminer le terrorisme, conformément au mandat de SP.

Solution 2 : Soutenir, collaborer, coordonner

Depuis le lancement du régime, SP a continué à prioriser la dotation en personnel et a pourvu environ 75 % des postes disponibles à l'unité responsable du régime d'autorisation. Les efforts de dotation resteront une priorité alors que SP entame le dernier trimestre de l'exercice 2024-2025. AMC a mis en place une unité spécialisée ainsi que des postes de soutien dans l'ensemble du département en 2023, avec un financement temporaire identifié jusqu'à la fin de l'exercice 2024-2025, en mettant sur pied une équipe de première ligne chargée de développer l'interface pour la présentation des demandes en ligne et de traiter les demandes de renseignements et d'autorisation. En outre, étant donné que le financement actuel arrive à échéance en mars 2025, SP s'efforce d'obtenir un financement permanent pour soutenir l'application et l'administration continues de ce régime par SP, AMC et la GRC. L'obtention de ces fonds permettra à SP et aux ministères et organismes qui l'assistent de continuer à remplir leurs obligations légales après l'exercice 2024-2025.

Les efforts visant à élaborer et à mettre en œuvre les politiques et les documents nécessaires au soutien opérationnel du régime d'autorisation restent appuyés par une solide coordination interministérielle. Les ministères et organismes partenaires continuent de travailler en étroite coordination pour étendre et améliorer la mise en œuvre de ce programme. La poursuite de ces efforts de coordination permet également de répondre à la nécessité de faire connaître le régime d'autorisation au grand public et de s'assurer que les demandeurs éventuels sont au courant de l'initiative et des ressources disponibles.

Le ministre de la SP est tenu de procéder à un examen approfondi des articles 83.031 à 83.0391 du Code criminel au plus tard cinq ans après la date d'entrée en vigueur de ces dispositions. Cet examen quinquennal portera sur l'efficacité des politiques et des procédures mises en place pour soutenir le régime d'autorisation et mettra à profit les enseignements tirés de cette période d'application pour affiner et améliorer la poursuite de l'initiative. Cet examen peut également comprendre une analyse approfondie visant à identifier les lacunes dans les dispositions législatives susceptibles d'avoir une incidence sur l'exécution de certaines catégories d'activités d'aide internationale. L'analyse de toute question concernant l'efficacité du régime sera effectuée de manière continue.

Section III – Regard vers l'avenir : administration continue du régime d'autorisation

Depuis le lancement public du régime d'autorisation le 19 juin 2024, SP et les ministères et organismes qui l'assistent continuent de travailler en étroite collaboration pour soutenir l'administration du programme, y compris l'évaluation des demandes internes et externes. À ce jour, le régime a reçu 12 demandes. SP a reçu cinq dossiers de recommandation, tous parrainés par AMC. SP travaille avec ses partenaires des milieux de la sécurité pour examiner les dossiers de recommandation et continue de traiter les demandes. Sur les sept autres demandes, une a été retirée par le demandeur et six font l'objet d'une évaluation initiale par le ministre des Affaires étrangères et/ou le ministre d'IRCC (ou leur délégataire) dans le but de confirmer si elles répondent aux conditions énoncées dans la loi.

En plus de la gestion continue des dossiers, SP et les ministères et organismes qui l'assistent travaillent activement afin de s'assurer que les demandeurs éventuels disposent des ressources nécessaires pour solliciter des renseignements supplémentaires et/ou présenter une demande, ainsi que pour garantir la clarté et la convivialité du processus de demande et d'examen. A cette fin, des normes de service seront élaborées dans le but de renforcer la responsabilité du gouvernement et d'accroître la transparence du régime d'autorisation. Le dialogue et l'engagement continus avec les intervenants permettront également de prendre en compte les points de vue des partenaires concernés au fur et à mesure de l'évolution de ce programme.

Afin d'accroître la transparence et de répondre à ses obligations législatives, SP préparera et publiera également le rapport annuel 2024 sur le régime d'autorisation, où il fournira des informations détaillées sur le fonctionnement du régime tout au long de l'année 2024 en précisant aussi le nombre total de demandes reçues et traitées. Conscient de la quantité limitée de données disponibles pour rendre compte de l'application des articles 83.031 à 83.0391 du Code criminel dans le présent rapport approfondi, SP cherchera par ailleurs à élargir la portée du rapport annuel 2026 pour y inclure un aperçu des défis rencontrés depuis le lancement du régime et y décrire les mesures concrètes que prend le gouvernement afin de relever ces défis.

Enfin, comme il est indiqué dans la section II, et pour remédier aux lacunes identifiées dans le cadre de l'examen approfondi de 2024, SP continuera de donner la priorité aux efforts visant à pourvoir les postes restants au sein de l'unité chargée du régime d'autorisation et à obtenir un financement continu pour tous les départements concernés au-delà de l'exercice 2024-2025 pour faire fonctionner et évoluer le régime. À plus long terme, SP s'est donné l'objectif d'élaborer des règlements concernant les pouvoirs du ministre relatifs au régime d'autorisation prévu au Code criminel afin de soutenir et de faciliter l'administration efficace du régime.

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