Audit interne du Profil national des risques

Audit interne du Profil national des risques
Table des matières

Conformité aux normes professionnelles

L’audit est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des vérificateurs internes et à la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

Contexte

Le Canada est touché par de nombreux types de catastrophes. Ces événements peuvent causer des dommages importants à la santé, à l’infrastructure, à l’environnement, à l’économie et à la société et avoir des répercussions encore plus importantes sur les populations vulnérables. Renforcer la résilience et réduire l’incidence des catastrophes nécessitent une approche proactive fondée sur une compréhension claire des risques et des renseignements récents sur la capacité du système national de gestion des urgences.

La Loi sur la gestion des urgences précise que le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile est « chargé d’assumer un rôle de premier plan en matière de gestion des urgences au Canada en coordonnant, au sein des institutions fédérales et en collaboration avec les gouvernements provinciaux et d’autres entités, les activités de gestion des urgences ». L’Évaluation nationale des risques stratégiques, qui est présentée par l’intermédiaire du Profil national des risques (PNR), vise à renforcer la résilience et à améliorer la compréhension globale des risques de catastrophe dans tous les secteurs de la société. Approuvé et financé pendant cinq ans dans le budget de 2019 dans le cadre de la mise en œuvre fédérale de la Stratégie de sécurité civile pour le Canada : Vers un 2030 marqué par la résilience (Stratégie de sécurité civile pour le Canada), le premier cycle du PNR a été défini à titre d’activité dans le Plan d’action intérimaire de la Stratégie de sécurité civile fédérale, provinciale et territoriale 2021-2022 (le Plan d’action intérimaire 2021-2022) et d’initiative à l’appui des engagements internationaux du Canada en vertu du Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe de l’Organisation des Nations unies (ONU) (2015-2030) et constitue une activité clé pour soutenir le pilier relatif à la réduction des catastrophes de la Stratégie nationale d’adaptation. Le PNR était également un engagement pris en vertu de la lettre de mandat de décembre 2021 à l’attention du président du Conseil privé du Roi pour le Canada et ministre de la Protection civile, afin d’éclairer la prise de décisions et la planification.

Toute première évaluation des risques stratégique et nationale du pays, le PNR brossait à l’échelle pancanadienne un tableau des risques de catastrophe ainsi que des mesures et ressources qui existent dans les systèmes de gestion des urgences pour y faire face. Bien que le PNR n’énonce pas lui-même de politiques, il pourrait servir à éclairer les décisions et investissements futurs en politiques de gestion des urgences afin de remédier aux lacunes relevées dans le système canadien de gestion des urgences.

Des ministères à l’échelle du gouvernement fédéral ont déployé un effort coordonné dans le cadre de l’élaboration du PNR, Sécurité publique Canada assumant le rôle de ministère responsable. Au sein de Sécurité publique Canada, le Secteur de la gestion des urgences et programmes (SGUP) a dirigé l’initiative et était responsable de l’élaboration de la méthodologie et des processus utilisés pour effectuer l’Évaluation nationale des risques stratégiques ainsi que diriger les produits d’établissement de rapports liés à l’initiative. Le SGUP a également présidé le comité de gouvernance principal (comité de coordination des directeurs généraux du PNR) et en a assuré le secrétariat.

Dans le cadre de son élaboration, le PNR a mis à profit deux méthodologies fondées sur des données probantes : la méthodologie d’évaluation « tous risques » (ETR) et la méthodologie d’évaluation des capacités de gestion des urgences (MECGU). Des initiatives antérieures en matière d’évaluation des risques du gouvernement fédéral ont également aidé à former la base de cette méthodologie, y compris le projet pilote du PNR de 2016-2019. L’objectif du projet pilote du PNR était de concevoir une approche durable relative aux évaluations nationales des risques et de la mettre à l’essai.

Le PNR a également recueilli des éléments de preuve d’experts et des données provenant de l’ensemble de la société. Par conséquent, la méthodologie employée pour le PNR comprenait la collecte d’éléments de preuve de participants représentant un éventail d’intervenants nationaux à l’échelle du gouvernement du Canada, ainsi que des gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux, d’organisations autochtones, d’instituts de recherche, d’organisations non gouvernementales et d’autres organisations de gestion des urgences.

Le PNR a été pensé selon une approche progressive « tous risques » (figure 1). Autrement dit, la recherche devait se faire par phases ou par cycles, évaluant quelques dangers à la fois. Les évaluations des risques et des capacités ont été réalisées pour les dangers indiqués dans chaque cycle.

Figure 1 : Phases de recherche du PNR

Figure 1 : Phases de recherche du PNR

Description de l’image

Cette image montre les phases actuelles et futures de la recherche du Profil national des risque sous la forme d'une série de flèches se déplaçant de gauche à droite sur la page. Elle commence avec le premier cycle de recherche qui comprend : les tremblements de terre, les feux de forêt et les inondations. Le deuxième cycle se concentrera ensuite sur les épisodes de canicules, les ouragans et la météorologie spatiale. En juillet 2024, le deuxième cycle est en cours. Ensuite, il y a trois catégories de dangers possibles pour les prochains cycles d'évaluation: les catastrophes naturelles supplémentaires, les dangers non malveillants induits par l'homme et les dangers adaptatifs et malveillants induits par l'homme.

En mai 2023 a été publié le premier rapport public pour le premier cycle du PNR, qui portait sur les trois dangers les plus préoccupants et les plus coûteux auxquels est confrontée la population canadienne : les tremblements de terre, les feux de forêt et les inondations. Il contenait également un chapitre sur les pandémies, un facteur contextuel qui agit sur les risques de catastrophe et les interventions en cas de catastrophe.

Les travaux sur le deuxième cycle du PNR, qui ont débuté à l’automne 2022, examinent trois aléas différents : les canicules, les ouragans et les événements météorologiques spatiaux. Ces aléas ont été choisis en raison de leurs répercussions importantes sur la santé publique, les infrastructures essentielles, l’économie et les écosystèmes.

En date de juillet 2024, les travaux pour mettre au point et publier les résultats du deuxième cycle sont en cours. Toutefois, le PNR est considéré comme ayant pris fin le 31 mars 2024 puisque le financement visant à prolonger la durée de l’initiative au-delà de la période initiale de cinq ans n’a pas été obtenu.

Objectif, portée et méthodologie de l’audit

Objectif

L’objectif de cet audit consistait à examiner si le PNR était régi efficacement, s’il intégrait la participation des intervenants de l’ensemble de la société et s’il était guidé par des processus écrits.

Inclus dans la portée

La portée de l’audit comprenait la documentation, les dossiers, et les processus du premier cycle et du deuxième cycle du PNR (de mars 2019 à janvier 2024).

Exclusions de la portée

Bien que le PNR demandait un effort coordonné à l’échelle du gouvernement fédéral, l’audit portait seulement sur des activités dont Sécurité publique Canada était responsable.

Méthodologie

Pour chaque critère établi (annexe A), une méthodologie d’audit a été élaborée afin d’examiner suffisamment et adéquatement le secteur en fonction de l’objectif de l’audit. Pour effectuer l’audit, les méthodologies suivantes ont été utilisées :

Entrevues
Des entrevues ont été menés auprès d’intervenants concernés au sein de Sécurité publique Canada qui ont participé aux activités relatives au PNR.
Examen de la documentation
Il s’agit d’un examen de la documentation, y compris celle liée aux artéfacts des comités de gouvernance ainsi qu’aux méthodologies, aux lignes directrices et aux processus liés au PNR.

Processus

Aperçu des évaluations des risques et des capacités

Le PNR a eu recours à deux méthodologies fondées sur des données probantes pour évaluer le niveau de risque actuel du Canada par rapport à une approche tous risques et guider la capacité collective à en atténuer les répercussions : l’ETR et la MECGU.

Les évaluations des risques et des capacités sont réalisées séparément, mais se guident entre elles (figure 2).

Figure 2 : Processus du PNR

Figure 2 : Processus du PNR

Description de l’image

Cette image montre le processus de L’Évaluation nationale des risques stratégiques, utilisé pour élaborer le processus Profil national des risques, sous la forme d'une série de cinq étapes se succédant de gauche à droite. Les trois premières étapes sont issues de la méthodologie d’évaluation « tous risques » et les quatrième et cinquième étapes sont issues de la méthodologie d’évaluation des capacités de gestion des urgences. La première étape consiste à obtenir des informations sur les risques. Lors du premier cycle, ces risques étaient les inondations, les feux de forêt et les tremblements de terre. La deuxième étape consiste à élaborer des scénarios de risques. La troisième étape est l'évaluation des répercussions des risques (analyse et évaluation). La quatrième étape est l'évaluation des capacités, qui consiste à évaluer la liste canadienne des capacités essentielles par scénario de risque. La cinquième étape consiste à effectuer une analyse des risques résiduels, c'est-à-dire une analyse des lacunes relative aux capacités. Enfin, les résultats de cette évaluation sont présentés dans le rapport public du Profil national des risques.

Méthodologies d’évaluation des risques

Les évaluations des risques du PNR ont été effectuées à l’aide de la méthodologie de l’évaluation « tous risques » (ETR), qui a été adaptée au PNR. D’après la norme ISO-31000, Management du risque – Lignes directrices, la méthodologie de l’ETR a initialement été publiée par Sécurité publique Canada en 2012-2013.

La méthodologie de l’ETR comprend les étapes suivantes :

Dans chaque cycle du PNR, trois dangers ont été sélectionnés pour une évaluation. Des scénarios hypothétiques représentatifs ont été élaborés pour évaluer les écarts potentiels dans le système de gestion des urgences.

Pour chaque scénario, une évaluation des répercussions a été effectuée pour les catégories d’impacts suivantes : les personnes, l’économie, l’environnement, le gouvernement et la fonction sociale. La méthodologie de l’ETR a aussi été adaptée pour tenir compte de l’infrastructure critique, l’analyse comparative entre les sexes Plus (GBA Plus) et les facteurs de risque orientés vers l’avenir (p. ex., les changements climatiques, la densité de population urbaine et l’évolution des caractéristiques démographiques) dans le cadre de l’évaluation des répercussions.

Pour chaque catégorie d’impact, les participants évaluent le risque à court terme (dans les cinq prochaines années) du danger par ordre de grandeur, ce qui fait référence au niveau de gravité, sur une échelle allant de « limité » à « catastrophique ». Les cotes de probabilité ont été attribuées par des experts en danger qui utilisent des données historiques et ont été affinées au cours des discussions dirigées.

Méthodologie d’évaluation des capacités

Le PNR utilise une approche de PFC pour identifier et mesurer les capacités qui sont requises pour prévenir ou réduire l’impact des dangers sur les collectivités, avant, pendant et après les événements. Cette approche peut aider à mettre en lumière les lacunes potentielles du système de gestion des urgences. L’application de la PFC par le PNR est appelée la MECGU.

L’évaluation des capacités s’est appuyée sur la Liste canadienne des capacités essentielles (LCCE), une liste de 38 fonctions de gestion des urgences créée en collaboration avec les provinces et les territoires. Les activités figurant dans la LCCE sont regroupées dans les cinq domaines d’activité prioritaires de la Stratégie de sécurité civile pour le Canada :

  1. Améliorer la collaboration et la gouvernance dans l’ensemble de la société afin de renforcer la résilience;
  2. Mettre davantage l’accent sur la compréhension des risques de catastrophe dans tous les secteurs de la société;
  3. Se consacrer davantage aux activités axées sur la prévention des catastrophes et l’atténuation de leurs conséquences dans l’ensemble de la société;
  4. Améliorer la capacité d’intervention et la coordination en cas de catastrophe et stimuler le développement de nouvelles capacités;
  5. Renforcer les efforts de rétablissement en reconstruisant en mieux afin de minimiser les répercussions de futures catastrophes.

Lors du premier cycle, une analyse a été effectuée afin de déterminer les capacités qui seraient appliquées dans chaque scénario. Toutefois, lors du deuxième cycle, les 38 capacités ont été évaluées pour chaque scénario afin de combler une lacune recensée dans les renseignements en fonction des résultats de l’approche du premier cycle.

Les participants ont évalué les capacités dans le cadre de sondages afin d’évaluer l’aptitude de référence et les compétences dans les domaines suivants :

Une deuxième évaluation a permis d’établir l’état souhaité de chaque capacité, ainsi que la manière dont elle pourrait évoluer dans l’avenir. Un exercice de validation a aussi été mené auprès des intervenants concernés. Il a ensuite été possible d’identifier l’écart entre l’état actuel et l’état souhaité pour chaque capacité évaluée en comparant les scores de référence avec les scores cibles.

Constatation 1 – Processus

Constatation

Dans l’ensemble, on a constaté que la méthodologie et l’approche pour les évaluations des risques et des capacités ont été communiquées de manière appropriée aux intervenants et respectées de façon uniforme. Les approches pour l’’évaluation des risques et des capacités étaient appuyées par des guides internes détaillés.

Attentes

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les méthodologies relatives au PNR soient communiquées de manière appropriée et mises en œuvre de manière uniforme.

L’équipe d’audit s’attendait à voir des documents d’orientation officiels pour les méthodologies relatives au PNR (l’ETR pour l’évaluation des risques et la MECGU pour l’évaluation des capacités) et pour que l’approche soit à jour et corresponde aux pratiques actuelles.

Constatations

Lors du premier cycle, on a noté que le comité de coordination des DG du PNR a obtenu des mises à jour régulières sur l’élaboration de la méthodologie et l’approche d’évaluation des risques et des capacités du PNR. Le comité a également obtenu des renseignements sur les processus et les approches mis à jour pour les évaluations des risques et des capacités du deuxième cycle, qui ont été éclairées par la rétroaction, les pratiques exemplaires et les leçons apprises du premier cycle. 

De plus, l’ETR a été présenté lors d’un atelier fédéral en 2019, au cours duquel plus de 100 participants ont eu l’occasion d’éclairer son raffinement. En mars 2020, un second atelier de taille similaire a été tenu en vue d’obtenir des commentaires de la part des participants sur l’ETR et sur la MECGU.

On a jugé que des documents appuient les évaluations virtuelles des risques lors du premier cycle (p. ex., présentations et modèles de scénario). De même, les documents du deuxième cycle comprenaient une présentation des séances d’information, des aperçus de sondages et des modèles de scénarios.

Lors du premier cycle, il a été noté qu’on a eu recours à un animateur externe pour les séances virtuelles d’évaluation des risques. Toutefois, des défis ont été relevés en ce qui concerne la gestion du temps et l’obtention de renseignements sur les facteurs de risque à long terme. Des universitaires ont été consultés et des analyses documentaires supplémentaires ont été effectuées afin de combler les lacunes identifiées au cours du processus.

En réponse à certains des défis cernés lors du premier cycle, y compris les critiques sur les longues séances virtuelles, l’équipe du PNR a révisé son approche du deuxième cycle afin d’utiliser un modèle de sondage complété par des renseignements et des séances de validation. Des changements supplémentaires ont aussi été apportés aux catégories d’impacts en fonction des commentaires reçus lors du premier cycle.

Des documents d’orientation internes détaillés ont été rédigés pour la ETR et la MECGU lors du premier cycle, puis mis à jour lors du deuxième cycle.

Importance

Veiller à ce que la documentation décrivant la méthodologie et les approches utilisées pour le PNR restent à jour, contribuera à conserver le savoir ministériel.

Constatation 2 – Leçons apprises

Constatation

Bien que l’on ait démontré que la rétroaction, les leçons apprises et les pratiques exemplaires étaient considérées comme faisant partie des améliorations du processus, une approche centralisée pour la documentation et la conservation aiderait à en faciliter l’utilisation au cours des cycles futurs du PNR.

Attentes

Compte tenu de la nature itérative du PNR, l’équipe d’audit s’attendait à ce que de la rétroaction, des leçons apprises et des pratiques exemplaires soient recueillies et considérées comme faisant partie des améliorations du processus.

Constatations

L’équipe d’audit a constaté que les pratiques exemplaires étaient considérées comme faisant partie de la conception du premier cycle et des améliorations du processus entre le premier cycle et le deuxième cycle.

L’équipe d’audit a découvert des données probantes selon lesquelles la rétroaction et les leçons apprises étaient considérées comme faisant partie des améliorations du processus au cours du premier cycle et entre le premier cycle et le deuxième cycle.

On a constaté que les activités relatives aux leçons apprises étaient menées par les équipes respectives responsables de diverses composantes du PNR. Voici des exemples de ces activités :

Les leçons apprises ayant trait à l’approche d’évaluation des risques et des capacités ont été appliquées dans le cadre du processus du PNR. Bien que des efforts aient été faits pour consigner le savoir ministériel afin de préserver la documentation du PNR, l’équipe d’audit n’a constaté aucun dépôt central pour les leçons apprises afin de faciliter l’accès à celles-ci de manière à appuyer la gestion et le transfert des connaissances aux fins de consultation future.

L’équipe d’audit a aussi découvert des plans permettant de mettre au point les activités relatives aux leçons apprises dans le cadre du deuxième cycle. Cependant, cela n’avait pas encore eu lieu au moment de la conclusion de la phase d’examen de l’audit en juin 2024.

Importance

Sans approche centralisée en matière de consignation et de conservation des leçons apprises, il y a une possibilité de perte du savoir ministériel en raison des difficultés à récupérer les renseignements et du roulement du personnel.   

Éléments à prendre en considération

  1. Développer une approche permettant de consigner les leçons apprises et les pratiques exemplaires et de les conserver pour consultation future.

Mobilisation

Aperçu du principe et de la mobilisation de l’ensemble de la société

En 2015, le Canada a adopté le Cadre d’action de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe de l’ONU (2015-2030), un accord international n’ayant pas force légale qui établit l’importance d’adopter une approche axée sur l’ensemble de la société pour la réduction des risques de catastrophe comme l’un de ses principes directeurs.

La Stratégie de sécurité civile pour le Canada s’appuie sur les principes fondamentaux énoncés dans le Cadre d’action de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe (2015-2030) et dans le document Un cadre de sécurité civile pour le Canada afin d’établir les priorités fédérales, provinciales et territoriales avec l’objectif de renforcer la résilience de la société canadienne d’ici 2030.

Dans le cadre de la Stratégie de sécurité civile pour le Canada, le Plan d’action intérimaire 2021-2022 a été élaboré, indiquant que « [l]’adoption d’une approche qui considère l’ensemble de la société vise à tirer parti des connaissances, de l’expérience et des capacités existantes des partenaires de la [sécurité civile], y compris celles des organisations et des communautés autochtones ».

Dans le cadre du Plan d’action intérimaire 2021-2022, le PNR est considéré comme une mesure d’intervention de l’axe prioritaire 2, soit « améliorer la compréhension des risques de catastrophe dans tous les secteurs de la société », soulignant que les gouvernements FPT continueront de participer et de contribuer aux séances d’évaluation des risques et des capacités du PNR.

Le rapport public présente la liste suivante d’intervenants participants, qui proviennent de différentes communautés vivant au Canada : ministères et organismes fédéraux; provinces, territoires et municipalités; organisations et communautés autochtones; secteurs universitaire, privé, bénévole et non gouvernemental.

Le fait d’adopter une approche pansociétale dans le cadre du processus du PNR diffère des initiatives précédentes d’évaluation des risques (le projet pilote du PNR), qui se sont limitées essentiellement à des consultations et aux renseignements obtenus d’autres entités fédérales.

Constatation 3 – Mobilisation de l’ensemble de la société

Constatation

La participation de divers groupes, y compris les peuples autochtones, a été observée dans le PNR. Les processus de mobilisation adoptés dans le cadre des approches d’évaluation des risques et des capacités ont été peaufinés à mesure de l’avancement de l’initiative afin de mieux saisir l’expertise des participants. Toutefois, des lacunes ont été relevées au niveau de la participation des peuples autochtones et les directives concernant l'engagement de l’ensemble de la société étaient limitées.

Attentes

L’équipe d’audit s’attendait à ce que la participation aux évaluations des risques et des capacités soit un reflet de l’approche pansociétale. Dans le cadre de cette approche, il était prévu que des directives soient élaborées pour soutenir la planification de l’engagement de l’ensemble de la société.

Constatations

Approche de mobilisation

La participation au projet pilote de PNR mené de 2016 à 2019 était limitée au gouvernement fédéral, et comprenait une représentation du milieu universitaire. Par conséquent, le premier cycle du PNR est la première fois où l’on a adopté une approche pansociétale avec les méthodologies d’évaluation des risques et des capacités.

Un document de mobilisation initiale fédérale-provinciale-territoriale-autochtone a été établi, exposant les objectifs, les échéances et les groupes à consulter et à informer de juillet 2020 à l’automne 2021 afin d’assurer la participation de l’ensemble de la société à l’élaboration du PNR. Cependant, il n’était pas dit clairement si les toutes les tables désignées ont été contactées et si la planification de la mobilisation s’est déroulée comme il était prévu dans le document.

Les participants potentiels ont été déterminés en utilisant divers moyens (p. ex., consultation avec d’autres ministères gouvernementaux, bouche-à-oreille, affichages sur le site Web de Sécurité publique Canada, cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences et recherches externes). Même si des activités de sensibilisation ont eu lieu, la participation à l’élaboration du PNR était volontaire, donc toutes les personnes ayant été contactées n’ont pas nécessairement participé.

L’équipe d’audit à trouvé des documents qui identifiaient les groupes de participants potentiels à un niveau élevé. Toutefois, elle n’a pas réussi à trouver de documents de planification décrivant les exigences requises pour mener à bien la consultation relative à l’ensemble de la société ainsi que les niveaux de participants adéquats.

Mobilisation dans le cadre des évaluations des risques et des capacités

On a compté 294 participants à l’évaluation des risques lors du premier cycle du PNR. Parmi les participants, mentionnons les groupes suivants : organismes fédéraux; communautés et organisations autochtones; experts et universitaires; propriétaires et exploitants d’infrastructures essentielles; agences provinciales et territoriales; organisations non gouvernementales; municipalités et services de gestion des urgences.

Plusieurs défis ont été cernés au cours des ateliers d’évaluation des risques :

Concernant les contraintes de temps associées aux rencontres-ateliers, des sondages ont été effectués aux fins d’évaluation des capacités lors du premier cycle. Des participants (83 intervenants) ont été sélectionnés à partir d’un sous-ensemble de personnes ayant participé à l’évaluation des risques et comprenaient des représentants des gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et autochtones, de communautés et organisations autochtones, d’associations professionnelles, de gouvernements locaux et d’organisations non gouvernementales, ainsi que des universitaires et des experts-conseils. Cependant, le rapport public du PNR du premier cycle indique que l’évaluation reflétait un faible taux de retour des participants (huit réponses ou moins) pour neuf ETR.

Dans le cas de l’évaluation des capacités, lors du premier cycle, seuls les participants aux séances d’évaluation des risques ont été inclus. Même si les résultats de la familiarité ont été utilisés pour s’assurer que seuls les participants ayant les connaissances nécessaires pouvaient prendre part à l’évaluation, cela a entraîné des lacunes puisque seulement certaines capacités ont été évaluées par source de danger et le taux de participation pour certaines capacités était faible. Par conséquent, pour pouvoir atténuer cette lacune, des travaux supplémentaires (soit une revue de la littérature) ont été entrepris pour compléter les données recueillies pendant les séances d’évaluation des risques lors du premier cycle.

Néanmoins, des experts, des exploitants et des praticiens désignés ont été reliés à chaque capacité lors du deuxième cycle afin de s’assurer que toutes les capacités sont évaluées convenablement.

Des sondages ont également été utilisés pour administrer l’évaluation des risques dans le cadre du deuxième cycle. Cela faisait partie d’une approche révisée adoptée pour l’évaluation des risques lors du deuxième cycle visant à faire appel aux personnes ayant l’expertise et les connaissances nécessaires. Par exemple, des groupes de défense supplémentaires n’ayant pas été consultés lors du premier cycle ont été consultés lors du deuxième cycle pour répondre à un sondage particulier sur l’ACS Plus. Des organisations représentant divers groupes d’intérêt (p. ex., minorités visibles, enfants, personnes en situation de handicap, femmes, nouveaux arrivants au Canada et membres de la communauté 2ELGBTQI+) ont été sollicitées, ce qui a permis de recueillir des renseignements narratifs aux fins de l’ACS Plus. Cette approche constituait une amélioration par rapport au processus suivi lors du premier cycle pour obtenir des renseignements relatifs à l’ACS Plus, où les commentaires avaient été recueillis pendant les séances d’évaluation des risques plus générales et les participants ont indiqué qu’ils estimaient que les questions posées n’étaient pas en lien avec leur domaine d’expertise. 

Mobilisation des peuples autochtones

Au cours du premier cycle du PNR, un document de mobilisation initiale fédérale-provinciale-territoriale-autochtone a été créé dans lequel on précisait les organisations autochtones et les tables connexes visées par la mobilisation initiale dans le but de sensibiliser les gens au PNR. Toutefois, il n’y avait aucune orientation concernant l’approche unique à adopter au moment de faire appel aux organisations autochtones.

Grâce à l’examen du document et aux entrevues, on a pu observer que le processus en place pour faire appel aux Autochtones ainsi qu’aux organisations et aux communautés autochtones a changé au cours de l’initiative du PNR selon le cycle et l’étape de l’évaluation (c.-à-d. évaluation des risques par rapport à évaluation des capacités).

Par exemple, des organisations autochtones ont été invitées à participer aux séances virtuelles d’évaluation des risques lors du premier cycle. Cependant, des lacunes ont été notées relativement à la prise en compte des points de vue des Métis et des Inuits.

Par conséquent, Sécurité publique Canada a recouru aux services d’un cabinet d’experts-conseils autochtone pour remédier au problème de sous-représentation des communautés inuites et métisses, de même que pour intégrer et prendre en considération les points de vue des Premières Nations, des Inuits et des Métis dans le rapport public du PNR. Six séances de mobilisation ont eu lieu en 2022. Celles-ci ont permis à Sécurité publique Canada de connaître les opinions de diverses communautés autochtones, y compris les membres des Premières Nations inscrits et non inscrits ainsi que les peuples autochtones, les Inuits et les Métis vivant en milieu urbain. Pendant ces séances, un effort a été déployé pour mettre en œuvre les principes de propriété, de contrôle, d’accès et de possession, et des mesures ont été prises pour combler les lacunes cernées dans leur application.

Après le premier cycle, un exercice sur les leçons apprises a été mené, et les points suivants ont été soulignés : 

Au deuxième cycle, les peuples autochtones ont été considérés comme faisant partie intégrante de la consultation auprès de l’ensemble de la société lors des évaluations des risques et des capacités. Toutefois, en date de juillet 2024, on n’a pas engagé de cabinet d’experts-conseils autochtone lors du deuxième cycle étant donné la dépendance à l’égard de la disponibilité des fonds.

Importance

Des documents d’orientation relatifs à l’identification des groupes cibles devant participer au PNR et aux processus de consultation associés permettraient de mieux soutenir l’application d’une approche pansociétale.

Les connaissances des Autochtones sur la réduction des risques de catastrophe et la reprise après catastrophe sont importantes pour s’assurer que les points de vue sont obtenus dans le cadre d’une approche pansociétale.

Éléments à prendre en considération

  1. Élaborer et mettre en œuvre une orientation générale sur la mobilisation de l’ensemble de la société et l’obtention d’un taux de participation suffisant.
  2. En consultation avec le Secteur des affaires autochtones, développer et mettre en œuvre une approche permettant de faire appel de façon systématique aux peuples autochtones dans le cadre du processus du PNR.

Gouvernance

Aperçu de la structure de gouvernance du Profil national des risques

La structure de gouvernance du PNR, comme il est indiqué dans le cadre de référence du comité de coordination des directeurs généraux (DG) du PNR, consistait en deux principaux comités, soit le comité des sous-ministres adjoints sur la gestion des urgences (CSMAGU) et le comité de coordination des DG du PNR. Au premier cycle, le comité de coordination des DG du PNR était également appuyé par trois tables interministérielles des DG sur les risques : une par source de danger. Le comité de coordination des DG du PNR était le principal organe responsable de l’élaboration et de la gouvernance du PNR. La figure 3 illustre la structure de gouvernance prévue du PNR.

Figure 3 : Structure de gouvernance envisagée du PNR

Figure 3 : Structure de gouvernance envisagée du PNR

Description de l’image

La structure de gouvernance proposée pour le PNR comprenait le CSMAGU et le comité de coordination des DG du PNR, avec trois tables interministérielles des DG sur les risques : de la DG qui lui étaient rattachées (c'est-à-dire la table interministérielle des DG sur les risques d’inondation, la table interministérielle des DG sur les risques de feux de forêt, et la table interministérielle des DG sur les risques de tremblement de terre).

Comité des sous-ministres adjoints sur la gestion des urgences

Le CSMAGU a été initialement désigné comme le comité général de gouvernance responsable des initiatives horizontales de la stratégie de gestion des urgences, notamment le PNR.

Selon la version en date d’octobre 2019 du cadre de référence, le CSMAGU était présidé en permanence par le sous-ministre adjoint du SGUP et un membre d’une autre organisation fédérale, et ce, par rotation. Le CSMAGU comptait 29 représentants d’organisations fédérales. Le mandat du comité comprenait les fonctions suivantes : assumer un rôle de leadership et fournir une orientation stratégique concernant une gamme complète de programmes et de politiques en matière de gestion des urgences; promouvoir une approche pansociétale relative à la gestion des urgences; favoriser une approche intersectorielle au sein des ministères gouvernementaux afin d’évaluer les risques de catastrophe, de prévenir ces situations et d’atténuer les conséquences, de s’y préparer, d’y intervenir et de s’en remettre.

Étant donné les exigences d’intervention liée à la pandémie de COVID-19, le CSMAGU n’était pas actif et a été remplacé, du point de vue fonctionnel, par la cellule de gestion de crises du sous-ministre adjoint, qui était davantage axée sur les opérations et n’assurait pas la surveillance du PNR. Par conséquent, le CSMAGU n’a pas assuré la surveillance de l’initiative comme prévu initialement.

Comité de coordination des DG du PNR

Comme il est indiqué dans le mandat du comité de coordination des DG du PNR, le comité avait les responsabilités suivantes :

Le comité comptait 18 membres représentant 11 organisations fédérales :

Le comité de coordination des DG du PNR a été mis sur pied pour assumer un rôle de leadership à l’échelle fédérale à l’égard du PNR. Puisque les membres du CSMAGU ne se réunissaient pas au moment de l’élaboration du PNR, le comité de coordination des DG du PNR était le principal organe responsable de l’élaboration et de la gouvernance du PNR. De plus, même si des tables interministérielles des DG sur les risques ont été établies, dans une réponse écrite, on pouvait lire ce qui suit : « la fourniture de conseils et de l’orientation concernant le PNR relevait uniquement du comité de coordination des DG du PNR ». [Traduction]

Tables interministérielles des DG sur les risques

Au cours du premier cycle, le comité de coordination des DG du PNR était appuyé par trois tables interministérielles des DG sur les risques propres aux dangers; un pour chaque secteur de risque : inondations, feux de forêt et tremblements de terre. Chaque table interministérielle des DG sur les risques était présidée par le ministère responsable des dangers précis qui lui sont propres. Sécurité publique Canada a présidé la table interministérielle des DG sur les risques d’inondations et Ressources naturelles Canada a présidé la table interministérielle des DG sur les risques de feux de forêt et la table interministérielle des DG sur les risques de tremblements de terre.

Les mandats des tables interministérielles des DG sur les risques ne se limitaient pas au PNR (Évaluation nationale des risques stratégique) et comprenaient des activités propres aux dangers ne s’inscrivant pas dans la portée de cet audit. Les activités des tables interministérielles des DG sur les risques liés au PNR (Évaluation nationale des risques stratégique) comprenaient la contribution aux scénarios de dangers et la présentation de mises à jour au comité de coordination des DG du PNR.

Des tables interministérielles des DG sur les risques n’ont pas été établies pour les risques relatifs au deuxième cycle. L’équipe d’audit a été informée qu’à l’issue des discussions internes sur les leçons apprises par l’équipe du PNR suite au premier cycle, les tables interministérielles des DG sur les risques ont été considérées comme n’étant pas le forum le plus efficace pour soutenir le PNR. C’est pourquoi, lors du deuxième cycle, PS a travaillé directement avec les ministères responsables de chaque source de danger.

Constatation 4 – Structure de gouvernance et opérations

Constatation

Le comité de coordination des DG du PNR a fourni des directives sur le PNR. Toutefois, la structure et les opérations ne correspondaient pas au cadre de référence.

Attentes

Étant donné les défis soulignés dans le projet pilote du PNR de 2016-2019 en ce qui a trait au leadership et à la durabilité d’initiatives semblables, l’équipe d’audit s’attendait à trouver une structure de gouvernance permettant de mobiliser systématiquement la haute direction dans tous les ministères.

L’équipe d’audit s’attendait également à trouver un cadre de référence clair et précis qui reflète avec exactitude les opérations du comité de coordination des DG du PNR et qui est mis à jour et communiqué au besoin.

Constatations

Le cadre de référence du comité de coordination des DG du PNR indique que le comité relève du comité des sous-ministres adjoints sur la gestion des urgences et fournit des mises à jour à d’autres tables de sous-ministres adjoints au besoin. Toutefois, comme il est indiqué, le CSMAGU n’était pas actif lors de l’élaboration du PNR et n’a pas assuré la surveillance de l’initiative, créant ainsi une lacune dans la structure de gouvernance définie.

On a informé l’équipe d’audit que l’absence d’une surveillance par le CSMAGU n’a eu aucune incidence sur le PNR et la surveillance de celui-ci, car les sous-ministres adjoints en auraient été informés par leurs DG respectifs. Cependant, l’utilisation de voies de communication moins officielles ne nous a pas permis de tenir des séances d’information constantes dans un forum des comités afin de permettre une surveillance officielle au niveau des sous-ministres adjoints.  

Au début de la formation du comité de coordination des DG du PNR, le mandat, les rôles et les responsabilités du comité, ses membres et son secrétariat étaient documentés. Le cadre de référence établissait également que le document serait révisé chaque année. Toutefois, cela ne s’est pas produit et le document n’a pas été tenu à jour. Par conséquent, le cadre de référence décrivait les responsabilités et les livrables qui devaient initialement être exécutés par le comité, mais qui n’ont pas été exécutés. Sur les six livrables définis dans le cadre de référence, seulement deux ont été partiellement achevés (c.-à-d., les rapports annuels du Cabinet, les rapports publics biennaux). Seulement un rapport public a été publié avant la fin du financement en mars 2024. Par ailleurs, l’équipe d’audit a été informée que l’objectif du comité avait été réduit au produit précis du PNR (c.-à-d., les résultats de l’Évaluation nationale des risques stratégique).

Lors des entretiens, on a expliqué qu’il était plus fréquent de faire appel à des remplaçants des membres du comité de coordination des DG du PNR.

En communiquant avec des membres de Sécurité publique Canada, un DG n’était pas au courant qu’il était membre du comité. Le DG a informé l’équipe d’audit que peu de documents de communication avaient été distribués en ce qui concerne le PNR depuis qu’il était devenu membre en avril 2022. De plus, en raison de la nature de la communication, le DG croyait qu’il avait reçu la communication à titre de membre figurant sur une liste de distribution plus générale et non en tant que membre du comité.

Dans certains cas, on a fait appel au comité de coordination des DG du PNR pour faciliter la planification et la prise de décisions. Toutefois, on y avait principalement recours dans le but de permettre aux membres de fournir leurs commentaires lorsque consultés. À mesure que le PNR progressait, et une fois que les membres ont été mieux informés sur l’initiative, on a adopté une approche plus sélective pour déterminer le type de renseignements échangés avec le comité.

Importance

Le cadre de référence est un produit de communication qui établit les rôles et les responsabilités du comité, ainsi que les attentes quant à son fonctionnement et à ses livrables. Un cadre de référence désuet donne lieu à un produit de communication pouvant porter à confusion et entraîner des malentendus par rapport aux priorités du comité et à la collaboration des intervenants, ce qui peut avoir une incidence sur l’orientation stratégique et la réussite des initiatives.

Tel qu’il est indiqué dans le projet pilote du PNR, on a rencontré des difficultés dans le cadre d’initiatives semblables en raison d’un manque global de leadership et de durabilité. Puisque l’initiative a recours à une approche progressive qui met à profit l’expertise d’autres intervenants à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement, et que son application est prospective comme elle fournit des renseignements sur les risques de catastrophe pour orienter les politiques futures, une surveillance appropriée par la haute direction pourrait contribuer à la durabilité de l’initiative.

Éléments à prendre en considération

  1. Évaluer la structure de gouvernance pour s’assurer qu’elle reflète les besoins opérationnels et les besoins en matière de surveillance du PNR et qu’elle est appuyée par la documentation appropriée.

Constatation 5 – Surveillance

Constatation

La fréquence des mises à jour fournies au comité de coordination des DG du PNR variait en fonction des cycles. Les mises à jour ne comprenaient pas un aperçu cohérent des risques, des échéanciers et des interdépendances relativement à l’exécution du PNR.

Attentes

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les comités de gouvernance restent informés de l’avancement des livrables et des risques émergents au moyen d’une production de rapports périodiques.

Constatations

Comme on l’a déjà mentionné, au départ, le CSMAGU devait assurer la surveillance du PNR. Toutefois, comme le comité n’était pas actif au cours du premier et du deuxième cycle du PNR (en date de janvier 2024), les mises à jour sur l’initiative devaient être fournies par les directeurs généraux individuels à leurs sous-ministres adjoints. Il ne s’agit pas du modèle de surveillance au niveau des sous-ministres adjoints qui a initialement été envisagé et qui a créé une situation dans laquelle les séances d’information au niveau des sous-ministres adjoints étaient de nature cloisonnée, réalisées à l’extérieur d’un forum des comités et selon une structure de gouvernance plus large.

Le comité de coordination des DG du PNR a reçu des mises à jour sur le premier cycle du projet du PNR lors des réunions prévues (p. ex., des mises à jour des tables interministérielles des DG sur les risques, des mises à jour des équipes de rédaction, des évaluations des risques et des capacités). Toutefois, le nombre de réunions du comité a diminué considérablement après 2020, au fur et à mesure que le premier cycle évoluait, et au cours du deuxième cycle, seulement deux réunions du comité ont eu lieu (le 25 octobre 2022 et le 22 juin 2023). L’équipe d’audit a été informée de ce qui suit :

Les entretiens et l’examen des documents ont permis à l’équipe d’audit de constater l’utilisation de documents de planification et de surveillance. Cela comprend les chemins critiques pour la production de rapports et des graphiques Gantt pour l’évaluation des risques et des capacités au cours du deuxième cycle. On a toutefois fait remarquer au cours des entretiens que ces produits n’étaient pas toujours fournis au comité de gouvernance en raison de leur niveau de détail. Les mises à jour étaient plutôt intégrées aux documents de présentation et présentées au comité. Elles mettaient l’accent sur les étapes générales suivantes.

Importance

Sans format défini et fréquence de la production de rapports fournissant un aperçu clair et précis de l’initiative, y compris les travaux en cours et en suspens, il est difficile de surveiller de manière efficace les échéanciers et les livrables.

L’utilisation de voies de communication informelles n’a pas permis de tenir des séances d’information constantes et collaboratives afin de permettre une discussion plus générative et une surveillance officielle au niveau des sous-ministres adjoints.

Éléments à prendre en considération

  1. Évaluer les besoins du comité en matière de rapport, puis établir et mettre en œuvre un mécanisme de communication permettant d’assurer le suivi des progrès réalisés et des livrables.

Conclusion

Dans l’ensemble, l’audit a révélé qu’au moment de son élaboration, le PNR était orienté par des processus écrits, éclairé par des consultations avec les intervenants de l’ensemble de la société et appuyé par un comité de gouvernance au niveau des DG. Il est encore possible d’améliorer la consignation des processus et des pratiques, d’éclaircir la question de la mobilisation et de renforcer certaines activités de gouvernance.

Plus précisément, voici les conclusions de l’audit :

Éléments à prendre en considération

Aucune recommandation ne sera formulée puisque l’initiative du PNR prend fin le 31 mars 2024. Cependant, l’équipe d’audit a cerné des éléments à prendre à considération qui pourraient être mis en œuvre si l’initiative se poursuivait. Ces éléments n’exigent pas l’établissement d’un plan d’action de la direction et ne sont pas soumis au processus de suivi du plan entrepris par la Direction générale de l’audit interne et de l’évaluation. Les mesures suivantes ont été présentées aux fins de considération par le sous-ministre adjoint du SGUP.

Élément 1 à prendre en compte :

Développer une approche permettant de consigner les leçons apprises et les pratiques exemplaires et de les conserver pour consultation future.

Élément 2 à prendre en compte :

Développer et mettre en œuvre une orientation générale sur la mobilisation de l’ensemble de la société et l’obtention d’un taux de participation suffisant.

Élément 3 à prendre en compte :

En consultation avec le Secteur des affaires autochtones, développer et mettre en œuvre une approche permettant de faire appel de façon systématique aux peuples autochtones dans le cadre du processus du PNR.

Élément 4 à prendre en compte :

Évaluer la structure de gouvernance pour s’assurer qu’elle reflète les besoins opérationnels et les besoins en matière de surveillance du PNR et qu’elle est appuyée par la documentation appropriée. 

Élément 5 à prendre en compte :

Évaluer les besoins du comité en matière de rapport, puis établir et mettre en œuvre un mécanisme de communication permettant d’assurer le suivi des progrès réalisés et des livrables.

Annexe A : Critères de l’audit

Critère 1

Une structure de gouvernance efficace est en place pour fournir une orientation et un soutien à la prise de décisions en temps opportun ainsi que pour assurer la surveillance de l’initiative du PNR et l’établissement de rapports connexes.

Critère 2

Des processus de mobilisation sont en place pour recueillir les commentaires des intervenants de l’ensemble de la société à l’appui de l’initiative du PNR.

Critère 3

L’initiative du PNR est orientée par des processus écrits qui sont systématiquement appliqués et intègre les leçons apprises et les pratiques exemplaires.

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