Développer une capacité pancanadienne d’intervention civile

Rapport sur ce que nous avons entendu

Table des matières

Sommaire exécutif

À l’hiver 2024, Sécurité publique Canada (SP) a mobilisé l’ensemble de la communauté de la gestion des urgences (GU) aux fins du développement d’une capacité pancanadienne d’intervention civile. Les commentaires recueillis lors des consultations en personne et virtuelles avec les intervenants en GU [provinces et territoires, organisations non gouvernementales (ONG), dirigeants autochtones, secteur privé et milieu universitaire] ainsi que les observations soumises par écrit servent à orienter le développement d’une vision prospective aux fins d’une capacité pancanadienne d’intervention civile.

Le présent rapport sur ce que nous avons entendu passe en revue les principales constatations découlant du processus de mobilisation. Les principales constatations sont regroupées selon les thèmes suivants, qui ont été fournis aux fins de mobilisation :

Contexte

Au Canada, la GU est une responsabilité que se partagent les autorités fédérales, provinciales, territoriales et autochtones. Le gouvernement fédéral prend en charge les urgences nationales et internationales dans les domaines relevant de sa compétence, tandis que les gouvernements provinciaux et territoriaux gèrent les urgences locales, souvent avec une intervention initiale des autorités locales. Les communautés autochtones collaborent avec les organismes provinciaux et fédéraux dans le cadre des interventions d’urgence. Le cadre de sécurité civile pour le Canada vise à renforcer la coopération entre ces entités afin de mieux évaluer et atténuer les risques.

Le gouvernement du Canada fournit un financement pour la mise en place d’une main-d’œuvre humanitaire non gouvernementale, en vue de soutenir et de renforcer l’état de préparation nationale et de contribuer au renforcement des capacités des ONG nationales. Le 4 mai 2022, le gouvernement du Canada a annoncé un financement de 150 millions de dollars sur deux ans au programme Appuyer une main-d’œuvre humanitaire pour répondre à la COVID-19 et à d’autres urgences de grande envergure (programme MOH), l’objectif étant de soutenir à la fois le renforcement des capacités et les activités d’intervention nationales de quatre ONG d’aide humanitaire : la Croix-Rouge canadienne, Ambulance Saint-Jean, l’Armée du Salut et l’Association canadienne des volontaires en recherche et sauvetage (ACVRS).

Le 11 juillet 2023, le gouvernement du Canada a annoncé un financement supplémentaire pour le programme MOH. Ce financement prévoit 82 millions de dollars sur trois ans (2023-2024 à 2025-2026) en vue de soutenir la préparation continue aux situations d’urgence et le renforcement des capacités des quatre ONG. Ce financement permet à ces ONG de maintenir un groupe hautement qualifié d’intervenants bénévoles en cas d’urgence et de professionnels de la gestion des urgences capables de se déployer rapidement pour soutenir les interventions en cas d’urgence. Plus précisément, le financement du volet 2 du programme MOH a donné lieu à un total de 16 déploiements depuis la création du programme. De plus, le financement du volet 1 du programme permet aux ONG de recruter et de former des équipes d’intervention, d’acheter de l’équipement et des fournitures, de renforcer la gouvernance et d’adapter leurs protocoles et procédures pour répondre aux besoins de certaines collectivités, y compris les populations vulnérables. Cela a contribué à renforcer la capacité à l’échelle du système, permettant aux ONG de conclure des centaines d’accords bilatéraux avec tous les ordres de gouvernement.

Plus récemment, le 11 mai 2024, le gouvernement du Canada a ajouté l’équipe Rubicon Canada au programme. L’équipe Rubicon Canada a reçu des fonds dans le cadre du volet 2 du programme pour aider les efforts de lutte contre les feux de forêt à Jasper, en Alberta, à l’été 2024. Le financement visait notamment l’atténuation des feux de forêt, l’évaluation des besoins et des dommages, l’inspection approfondie des sites, l’examen des propriétés, l’enlèvement des débris et des services de tamisage pour les résidents dont les propriétés ont été ravagées par les feux de forêt. De plus, dans le cadre du volet 1 du programme MOH, l’équipe Rubicon Canada a établi de nouvelles capacités, y compris le soutien logistique des pompiers et des camps d’intervention, et a renforcé les capacités existantes, comme l’élargissement de l’équipe de soutien direct sur le terrain et la formation intégrée en cas de catastrophe.

Toutefois, le climat du Canada se réchauffe à un rythme alarmant, deux fois plus vite que le climat moyen mondial, et jusqu’à quatre fois plus vite dans les régions du Nord. Ce changement rapide se traduit par une augmentation de la fréquence des événements météorologiques extrêmes (p. ex. les vagues de chaleur mortelles, les inondations généralisées et les feux de forêt) qui représentent un danger croissant pour les collectivités. Les populations marginalisées, y compris les Autochtones, sont touchées par cette réalité d’une manière disproportionnée en raison des ressources limitées et d’une plus grande exposition aux répercussions des changements climatiques. Les Forces armées canadiennes (FAC) jouent un rôle crucial dans l’intervention en cas de catastrophe en fournissant un soutien aux autorités civiles sur demande, mais la fréquence croissante des situations d’urgence de grande ampleur a démontré la nécessité d’améliorer la capacité d’intervention civile et la résilience.

Aperçu de la mobilisation

Le 1er février 2024, l’honorable Harjit S. Sajjan, président du Conseil privé du Roi pour le Canada, ministre de la Protection civile et ministre responsable de l’Agence de développement économique du Pacifique Canada, a annoncé le lancement d’une mobilisation ciblée auprès d’un large éventail de partenaires et d’intervenants en GU dans le but d’orienter l’évolution d’une capacité pancanadienne d’intervention civile au Canada. Dans le cadre de la consultation, le gouvernement du Canada cherchait à comprendre les capacités, les lacunes et les limites actuelles sur des enjeux clés touchant la gestion des urgences et à recueillir des idées et des points de vue sur les façons de tirer plus efficacement parti de ces capacités à la suite de situations d’urgence de grande ampleur au Canada.

SP a organisé une série de cinq tables rondes en personne un peu partout au pays, dans les lieux suivants : Vancouver (1er février 2024), Montréal (13 février 2024), Halifax (15 février 2024), Toronto (22 février 2024) et Ottawa (7 mars 2024). Au total, 119 personnes représentant 77 organisations distinctes ont participé aux cinq séances en personne.

En complément aux tables rondes en personne, trois tables rondes virtuelles ont été organisées avec des représentants des territoires : Nunavut (26 mars 2024), Yukon (27 mars 2024) et Territoires du Nord-Ouest (28 mars 2024). Au total, 25 personnes représentant 16 organisations distinctes ont participé aux séances virtuelles.

En plus des tables rondes, les partenaires et les intervenants en GU ont été invités, par le biais d’une occasion publiée sur le site Web « Consultations auprès des Canadiens », à soumettre des réponses par écrit à SP. Au total, 36 réponses, sous forme de notes d’information, de notes de service et de documents de recherche, ont été reçues de la part de 34 organisations distinctes.

Ce que nous avons entendu : principales constatations

1. Comprendre les capacités, les lacunes et les défis actuels

Divers services et rôles disponibles ont été désignés comme pratiques exemplaires, allant de la coordination nationale à des services spécialisés ou locaux, comme l’aménagement de services de buanderie ou de traiteur, dont tous les Canadiens ont besoin en cas d’urgence.

« Pour comprendre quelles sont les ressources et les capacités accessibles au Canada et dans les provinces et territoires, il faut comprendre quelles sont les capacités ciblées requises. » [traduction]

Observations par écrit

Un rôle de coordination ou de liaison a été déterminé comme essentiel pour faciliter la collaboration entre divers partenaires et intervenants, y compris tous les ordres de gouvernement, les organismes du secteur privé, les ONG, les organisations autochtones et les organisations communautaires.

« Le Canada doit aider ceux qui soutiennent les groupes à risque, y compris les communautés autochtones. Il s’agirait notamment de planifier la continuité des services pour soutenir le renforcement des capacités et les stratégies d’adaptation, en s’appuyant sur des solutions et des programmes fondés sur des données probantes. Cela permettrait d’accroître la résilience des acteurs communautaires en temps de crise et d’améliorer leur capacité à soutenir leurs collectivités. » [traduction]

Observations par écrit

Il est nécessaire que les organisations de GU et la société canadienne accroissent leur résilience en s’appuyant sur le renforcement des capacités, la formation, l’apprentissage continu et la sensibilisation du public.

De nombreux participants ont souligné l’importance des programmes de formation normalisés, de la planification fondée sur des scénarios et de l’utilisation des ressources existantes pour maximiser l’efficacité.

La promotion d’une culture d’amélioration continue et d’innovation au sein des organisations de GU est considérée comme un élément essentiel de l’adaptation aux défis et aux menaces qui évoluent. De nombreux participants ont également souligné les lacunes liées au recrutement et au maintien en poste des bénévoles, comme le nombre limité de bénévoles, l’épuisement des bénévoles et l’accès limité aux possibilités de formation.

« Le bassin de bénévoles actuel est composé d’un nombre limité de personnes qui assument chacune plusieurs rôles, et les ressources de formation et d’entraînement sont limitées. » [traduction]

Participant à la table ronde, Nunavut

On a également mis en évidence l’importance de l’échange de connaissances et de renseignements entre toutes les organisations participant à la GU et de la consignation adéquate des capacités et des compétences. Les participants ont indiqué qu’il est essentiel de mettre en place des systèmes de communication et d’échange de renseignements, ainsi que de créer et de tenir à jour des bases de données complètes (sur les compétences, les ressources, les plans, les personnes, le matériel, etc.), de sorte que « chaque partie soit au fait de la contribution des autres parties ». Un tel effort pourrait également faciliter la prise de décisions fondées sur des données et des éléments probants.

« Nous ne disposons pas d’un système approprié pour assurer un suivi des données et des statistiques et effectuer une analyse adéquate de ce qui est nécessaire pour accroître la capacité. » [traduction]

Participant à la table ronde, Halifax

Voici d’autres suggestions pour renforcer la capacité et améliorer les capacités d’intervention :

Au moment de discuter du système actuel d’intervention en cas d’urgence, la principale préoccupation soulevée par les participants était l’existence de problèmes et de défis systémiques, comme le manque de formation et de procédures normalisées, et les difficultés liées à l’intensification rapide et efficace d’une intervention, les difficultés liées à l’affectation des ressources et du financement, ainsi que les défis liés au travail au sein de bureaucraties complexes.

Les participants ont souligné que les limitations au chapitre des ressources constituaient un défi majeur pour le système de GU au Canada. De leur point de vue, il manque de financement durable, y compris pour les initiatives de GU qui mettent l’accent sur la préparation, les opérations, la dotation en personnel, la formation et l’atténuation. Les ressources sont particulièrement limitées dans les régions éloignées en raison de problèmes d’infrastructure et d’un manque de compréhension des besoins et des défis propres aux régions du Nord.

Les participants ont exprimé des préoccupations quant à la tendance du système à s’attaquer aux symptômes immédiats plutôt qu’aux problèmes sous-jacents; autrement dit, il y a une tendance à être réactif plutôt qu’à travailler de façon proactive pour atténuer les risques, renforcer la résilience et améliorer la préparation. Les participants ont exprimé des préoccupations quant à la limitation des ressources et à la dépendance excessive à l’égard d’organisations particulières, en particulier les FAC.

« Au cours de la dernière décennie, les Forces armées canadiennes (FAC) ont été de plus en plus souvent appelées à intervenir dans les situations d’urgence et les catastrophes au Canada. La dépendance aux FAC qui découle de l’absence de solutions de rechange de pointe les oblige à fournir des services directement à des groupes vulnérables, et leur expérience à cet égard pourrait être limitée. Il s’agit d’une approche qui ne concorde pas avec les lignes directrices sur l’utilisation des ressources militaires dans les interventions en cas de catastrophe et de la doctrine opérationnelle des FAC, car elle favorise un rôle logistique indirect plutôt qu’un rôle de prestation de services en contact avec les clients, dans la mesure du possible. » [traduction]

Observations par écrit

Le manque de clarté et de coordination aux différents ordres de gouvernement et entre les ONG dans des domaines comme les normes de formation, la définition des rôles, l’échange de renseignements, la collaboration, les protocoles d’urgence, le suivi et le déploiement des ressources a été cerné par les participants comme une lacune majeure dans toutes les provinces et tous les territoires.

Des lacunes propres à la région du Nord et aux collectivités éloignées ont été soulevées, notamment la présence et les ressources fédérales limitées, les défis logistiques et le manque général de sensibilisation aux réalités du Nord et à l’absence d’infrastructures.

« Une approche tenant compte des traumatismes doit être intégrée aux interventions d’urgence, y compris la gestion de la toxicomanie et la gestion de la santé mentale. » [traduction]

Participant à la table ronde, Yukon

Voici d’autres suggestions pour combler les lacunes et relever les défis relevés :

2. Rôles et responsabilités

Les bénévoles et les groupes de civils ont été cernés comme étant essentiels lors des interventions d’urgence. Les participants ont mentionné l’établissement de partenariats avec divers intervenants, comme des associations de bénévoles, des organisations professionnelles, des groupes communautaires, des ONG et de milieu universitaire, comme un moyen de créer un réseau solide de ressources et d’expertise.

Les participants considèrent que des structures et des processus efficaces sont essentiels à la gestion adéquate des bénévoles spontanés lors des interventions d’urgence. Cela comprend ce qui suit :

« Il devrait y avoir un coordonnateur qui “gère” les différentes fonctions des bénévoles en s’appuyant sur une structure centralisée des activités et intégrer cette fonction à la GU. » [traduction]

Participant à la table ronde, Montréal

Les participants ont mentionné que le secteur privé peut également jouer un rôle important en fournissant un soutien logistique lors des interventions d’urgence, notamment en raison de sa capacité à coordonner et à déplacer des biens et des personnes. Certains ont suggéré qu’une législation de soutien, des mesures incitatives et des partenariats pourraient jouer un rôle crucial pour encourager la participation du secteur privé aux interventions d’urgence.

De nombreuses organisations ont mentionné qu’il est essentiel d’établir des rôles et des mandats clairs pour les ONG dans un document-cadre global, comme un concept des opérations commun, un accord de partenariat ou un protocole d’entente. Il a été noté que les ONG apportent toutes des capacités uniques aux interventions d’urgence, mais que leur intégration aux équipes de gestion des interventions (EGI) structurées n’a pas toujours été efficace et claire.

« Il est essentiel de s’appuyer sur des ONG compétentes pour renforcer les efforts d’intervention en cas de situations d’urgence, car ces organisations possèdent souvent des ressources et des compétences spécialisées. » [traduction]

Observations par écrit

Les participants ont fait remarquer que, pour reconnaître et appuyer efficacement les rôles et responsabilités des organisations des Premières Nations, des Inuits et des Métis, une mobilisation et une collaboration efficaces aux fins de la planification et de l’interopérabilité en matière de GU doivent être au premier plan. y compris par la planification intégrée continue et le développement conjoint avec les dirigeants autochtones et les experts communautaires de la GU.

« Le renforcement des capacités est essentiel pour que les communautés autochtones participent efficacement aux efforts de gestion des urgences et de sécurité publique et y contribuent. Cela doit comprendre la formation sur les pratiques modernes de gestion des urgences ainsi que le soutien continu au maintien et à l’utilisation des connaissances traditionnelles. » [traduction]

Observations par écrit

Les suggestions pour favoriser une collaboration plus poussée entre ces divers groupes comprennent les suivantes :

3. Coordination et gouvernance

Une coordination et une gouvernance efficaces ont été soulignées comme étant essentielles aux interventions unifiées et efficaces en cas d’urgence. Une coordination et une gouvernance efficaces sont essentielles aux échelons supérieurs, à l’organisation ou à l’intervention globale; en revanche, ce sont les structures et les processus qui sont importants aux niveaux inférieurs.

« L’absence d’une coordination claire peut entraîner des tensions entre les administrations sur le terrain, lesquelles peuvent avoir une incidence négative sur les interventions. » [traduction]

Participant à la table ronde, Toronto

Les participants ont indiqué que la mise en place de cadres de gouvernance clairs, de processus de coordination normalisés et de structures décisionnelles transparentes était considérée comme essentielle pour améliorer la coordination.

L’importance d’une gestion efficace des connaissances et la création d’une base de données centralisée et évolutive pour assurer le suivi d’éléments comme les stocks, l’équipement, les capacités de l’organisation et des bénévoles, et les services ont été cernées comme étant essentielles à la coordination des urgences futures.

« Une compréhension globale du soutien et des ressources en place dans d’autres administrations, en particulier à l’échelle provinciale et fédérale, et la création collaborative de normes et de pratiques exemplaires permettraient de minimiser les problèmes de coordination pour les urgences futures et d’accroître l’interopérabilité globale. » [traduction]

Observations par écrit

Il est nécessaire de renforcer la mobilisation et la sensibilisation du public pour favoriser la compréhension des rôles et des limites des divers organismes dans les interventions d’urgence, et ce, afin de finir par promouvoir une allocation et une utilisation plus efficaces des ressources.

« Il est essentiel d’intégrer les connaissances, les traditions et les structures de gouvernance autochtones au processus de gestion du changement afin d’en garantir le succès et l’acceptation à long terme. » [traduction]

Observations par écrit

Voici d’autres suggestions pour des structures de coordination et de gouvernance claires afin d’assurer la responsabilisation et de renforcer la confiance entre les intervenants :

4. Mobilisation et soutien des groupes sous-reconnus dans la GU

Les discussions sur la mobilisation communautaire ont permis de cibler plusieurs groupes sous-reconnus qui pourraient être mobilisés plus efficacement dans les efforts de GU, notamment les communautés religieuses, les jeunes, les minorités culturelles et ethniques, les Autochtones, les personnes en situation de handicap et les personnes à faible revenu.

« Sous réserve d’une formation de l’équipement et des ressources nécessaires, les Premières Nations et les autres habitants du Nord peuvent fournir des “effectifs sur le terrain” essentiels qui peuvent intervenir immédiatement en cas de situation d’urgence locale ou régionale, ce qui pourrait réduire ou éliminer le besoin de personnel provenant d’organismes externes… » [traduction]

Observations par écrit

« Il faut financer les infrastructures organisationnelles dans les collectivités : donner aux collectivités locales les moyens d’agir et les ressources dont elles ont besoin pour faire face aux situations d’urgence et aux catastrophes. » [traduction]

Participant à la table ronde, Territoires du Nord-Ouest

« L’établissement d’un climat de confiance et de relations authentiques est essentiel pour encourager les groupes sous-reconnus à participer davantage aux interventions d’urgence. Ces groupes doivent être mis à contribution afin d’accroître la sensibilisation aux besoins et aux contextes uniques, de sorte que les interventions en cas d’urgence soient adaptées et inclusives. » [traduction]

Observations par écrit

L’inclusion et la sensibilité culturelle ont été cernées comme étant essentielles pour un système équitable d’intervention en cas d’urgence. Les participants ont souligné l’importance d’assurer la participation des groupes sous-reconnus aux processus de planification et de prise de décisions afin de garantir l’identification et la prise en compte de leurs besoins.

La promotion de la collaboration avec les organisations communautaires qui représentent des groupes sous-reconnus est vue comme un moyen d’améliorer l’efficacité des mesures d’intervention d’urgence.

« Les systèmes actuels ne tiennent pas compte des relations personnelles et des répercussions sur les communautés sous-représentées pour répondre à leurs besoins de manière concrète. Il faut comprendre les obstacles et les surmonter de manière appropriée. » [traduction]

Participant à la table ronde, Vancouver

Les participants ont mentionné qu’une mobilisation efficace commande de reconnaître et d’exploiter les capacités uniques de divers segments de la collectivité, y compris les minorités culturelles et ethniques, les jeunes et les communautés religieuses. Cette approche permet non seulement d’instaurer la confiance, mais aussi de donner aux collectivités les moyens de participer activement aux efforts de préparation et d’intervention en cas d’urgence.

« La représentation des bénévoles et des intervenants de toutes les collectivités est essentielle, et il faut comprendre que l’équité est importante, particulièrement en ce qui concerne le recrutement de bénévoles. » [traduction]

Participant à la table ronde, Halifax

Une mobilisation proactive et durable des collectivités est importante pour instaurer la confiance, recueillir des renseignements et permettre aux populations locales de jouer un rôle actif dans la préparation et la réponse aux situations d’urgence.

Voici d’autres suggestions qui ont été formulées :

5. Savoir autochtone

Une mobilisation et une coordination concrètes visant les communautés des Premières Nations, des Inuits et des Métis constituent la pierre angulaire d’une GU efficace.

« L’établissement d’une capacité pancanadienne d’intervention civile est une occasion pour le gouvernement fédéral d’établir des conditions qui permettent aux organisations et aux gouvernements autochtones de planifier et d’exécuter une gestion des urgences adaptée à la culture ». [traduction]

Observations par écrit

Les participants ont indiqué que cela prévoyait une collaboration et un dialogue constants avec les détenteurs du savoir, les Aînés et les dirigeants communautaires et le soutien de la collaboration et des partenariats à toutes les étapes de la GU.

« Il faut reconnaître et intégrer les connaissances et l’expertise des Premières Nations; trouver conjointement des solutions en matière de planification, de préparation et d’intervention en cas d’urgence, en intégrant les connaissances inexploitées des experts des Premières Nations à celles des praticiens de l’approche occidentale afin de fournir les meilleures méthodes en matière de surveillance, d’évaluation et de stratégies de gestion des situations d’urgence dans le Nord. » [traduction]

Observations par écrit

L’intégration des langues, des dialectes et des aliments traditionnels des Premières Nations, des Inuits et des Métis dans les efforts d’intervention d’urgence est essentielle pour répondre aux besoins et aux circonstances particuliers des communautés autochtones.

« Une capacité pancanadienne d’intervention civile améliorée peut être atteinte par l’entremise d’un régime de gouvernance autochtone renforcé qui permet aux organisations et aux gouvernements autochtones d’exercer des compétences et des pouvoirs accrus sur leurs terres. » [traduction]

Observations par écrit

Des stratégies d’intervention souples et des partenariats avec les Autochtones sont essentiels à l’harmonisation des interventions d’urgence avec les valeurs et les besoins des communautés.

« Les communautés autochtones disposent de renseignements précieux sur leurs communautés qui doivent être exploités. L’évacuation des communautés autochtones est particulièrement problématique compte tenu des blessures et des préjudices du passé. » [traduction]

Observations par écrit

Les suggestions additionnelles suivantes ont été formulées pour faciliter l’élaboration de ces stratégies :

Conclusion et prochaines étapes

Le gouvernement du Canada reconnaît qu’une approche durable, pan sociétale et pancanadienne de la capacité d’intervention civile est nécessaire pour suivre le rythme d’un environnement de menaces en constante évolution et renforcer la préparation du Canada aux futures situations d’urgence tous risques.

Le programme MOH constitue une étape importante dans le renforcement de la préparation et de la capacité d’intervention des ONG, mais nous reconnaissons la nécessité de prendre des mesures supplémentaires pour améliorer les capacités et la collaboration en matière d’intervention en cas de catastrophe et stimuler le développement de nouvelles capacités. Les leçons tirées de cette mobilisation orienteront les futures mesures visant à renforcer l’état de préparation du Canada à de futurs événements tous risques.

Les conclusions du présent rapport représentent l’une des premières étapes vers une approche pancanadienne durable de la capacité d’intervention civile pancanadienne. Ces constatations serviront à orienter les discussions continues avec les partenaires provinciaux et territoriaux de divers forums FPT afin d’explorer les possibilités de collaborer pour relever les défis et les lacunes communs et éviter les dédoublements d’efforts, et dans le cadre de collaborations continues avec les intervenants de la GU et la collectivité dans un avenir rapproché.

Annexe 1 : Questions d’orientation sur le processus de mobilisation

1. Comprendre les capacités, les lacunes et les défis actuels

2. Rôles et responsabilités

3. Coordination et gouvernance

4. Mobilisation et soutien des groupes sous-reconnus dans la GU

5. Savoir autochtone

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