Établir un consensus : cadre de gouvernance pour un réseau à large bande de sécurité publique (RLBSP) à l’échelle nationale

Rapport sur ce que nous avons entendu

Le 6 mars 2025, Ottawa

Contexte

La communauté de la sécurité publique et d’autres intervenants travaillent à se doter d’un réseau de communication sans fil interopérable, résilient et sécuritaire à l’échelle nationale pour favoriser la protection publique et faciliter les interventions en cas de catastrophe. Pour se doter d’un réseau à large bande de sécurité publique (RLBSP) et jouir des avantages qu’il procurerait pour les interventions d’urgence, il faut un cadre de gouvernance rigoureux lié à la plateforme et désigner une autorité nationale responsable de la supervision et de la direction du développement du réseau.

L’efficacité des communications est au cœur des interventions d’urgence au Canada. Un RLBSP à l’échelle nationale au Canada favoriserait une coordination harmonieuse entre les organismes et les administrations et garantirait un fonctionnement efficace des services d’urgence même lors des incidents nécessitant une mobilisation extrême. Le RLBSP permettrait l’adoption de technologies et d’applications novatrices qui renforceraient les interventions d’urgence et amélioreraient les résultats pour les Canadiens.

L’importance d’un RLBSP continue d’être reconnue à grande échelle, notamment par les intervenants d’urgence, les organismes de sécurité publique, les partenaires de l’industrie et les gouvernements de partout au pays. Les intervenants demeurent déterminés à faire progresser cette initiative essentielle, ce qui témoigne de la demande importante et de l’enthousiasme en ce qui a trait aux avantages qu’elle procurerait.

Des progrès considérables ont été réalisés en vue de la mise en œuvre d’un RLBSP au Canada depuis que le spectre sans fil a été réservé en 2012. Le travail accompli préalablement, notamment par le Bureau temporaire de coordination nationale, a jeté une base solide, car il a permis de déterminer les solutions nationales possibles et de formuler des recommandations au sujet d’un futur RLBSP.

Le gouvernement du Canada mise maintenant sur les résultats de ce travail pour élaborer le cadre législatif et de gouvernance requis pour l’établissement d’un RLBSP à l’échelle nationale, ce qui impliquerait la création d’une nouvelle autorité responsable de la supervision et de la direction du développement du réseau. La progression de ce travail sera cruciale pour assurer la réussite à long terme du RLBSP.

Afin d’orienter son élaboration du cadre législatif et de gouvernance pour un RLBSP canadien et de s’assurer qu’il est conforme aux intérêts et aux exigences des intervenants, Sécurité publique Canada (SP) a dirigé une consultation ciblée à l’été 2024, qui a été ouverte jusqu’en octobre 2024.

Le présent rapport résume les principaux thèmes et les conclusions globales de la consultation ciblée, y compris les prochaines étapes pour faire progresser un RLBSP au Canada.

Aperçu de la consultation

Du 6 août au 8 octobre 2024, SP a dirigé une consultation nationale ciblée dans l’objectif d’orienter son élaboration du cadre de gouvernance pour le RLBSP. Ce processus en ligne consistait en un document de discussion détaillé accompagné de questions directrices et était ouvert au public pour commentaires.

Dans le cadre de cette consultation ciblée, deux modèles possibles pour établir une autorité nationale responsable du RLBSP ont été envisagés : une organisation à but non lucratif ayant un mandat législatif et une société d’État. Le processus visait à recueillir des commentaires sur les principaux éléments de gouvernance, dont les mécanismes de responsabilisation, de transparence et de durabilité.

SP a reçu un total de 38 réponses (plus de 880 pages) de la part d’un grand éventail d’intervenants de l’ensemble des régions et des disciplines de la sécurité publique au Canada, dont des services d’urgence, des exploitants de réseaux mobiles, des fournisseurs de l’industrie des télécommunications, des associations d’infrastructures essentielles, des membres du milieu universitaire et des gouvernements. Ces soumissions comprenaient une combinaison de réponses individuelles de différentes organisations, ainsi que des réponses consensuelles conjointes de plusieurs groupes d’intervenants clés. Cet effort collectif met en évidence le haut niveau de détermination et la volonté commune à faire progresser les communications essentielles au Canada. Dans le cadre de consultation ciblée, les personnes interrogées ont partagé leurs points de vue sur les thèmes clés suivants :

Les intervenants d’urgence et le personnel de sécurité publique jouent un rôle crucial dans la protection des Canadiens au quotidien, et ils devraient avoir accès à la meilleure technologie disponible pour renforcer et améliorer leurs interventions et assurer leur propre sécurité. Le RLBSP ne pourra être fructueux que s’il est adopté de façon générale par les utilisateurs finaux de la sécurité publique et que s’il répond à leurs besoins. C'est pourquoi les commentaires issus de cette consultation feront en sorte que les intérêts et les exigences des intervenants seront pris en compte dans la conception d’une autorité nationale responsable du RLBSP. 

Ce que nous avons entendu : Principales constatations

Surveillance et prise de décisions

Représentation et composition du conseil d'administration

Des avis ont été demandés sur la composition d'un conseil d'administration d'une autorité nationale du RLBSP, y compris sur les mesures visant à garantir l'efficacité et l'expertise du conseil. Assurer une représentation vaste et diversifiée au sein de la structure de gouvernance du RLBSP s’est avéré une priorité clé pour les intervenants. Beaucoup ont souligné la nécessité pour les entités de sécurité publique, y compris les services d’intervention d’urgence, d’avoir une voix forte au sein de cette structure.

Certains ont demandé à ce que les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et autochtones soient représentés afin de veiller à ce que la prise de décisions tienne compte des besoins des collectivités de l’ensemble du Canada et à ce que les exploitants de réseaux mobiles le soient aussi pour qu’ils puissent guider l’orientation stratégique du RLBSP en fonction de leur expérience et de leur expertise. Certains participants ont insisté sur l’inclusion d’organisations contribuant financièrement ou fournissant une infrastructure pour le réseau afin que leurs points de vue soient pris en compte.

La composition du conseil d’administration était un autre sujet d'intérêt, les participants soulignant l’importance de l’inclusion de diverses expertises et perspectives. De nombreuses réponses suggèrent une adhésion représentative dans laquelle les personnes nommées seraient responsables envers les circonscriptions dont elles sont issues et de diverses catégories possibles de membres. Toutefois, relativement peu de réponses proposaient des processus pour la sélection et la nomination de membres individuels du conseil d’administration.

Pour ce qui est du modèle d’organisation à but non lucratif, des suggestions ont été faites pour inclure des membres sans droit de vote afin d’améliorer la représentation régionale et l’expertise spécialisée. Les approches proposées comprenaient une rotation des membres des gouvernements provinciaux et territoriaux, des administrations municipales et des collectivités autochtones, afin de veiller à ce que le conseil demeure sensible aux besoins régionaux. Des experts en la matière dans des domaines comme la cybersécurité et la gestion des catastrophes ont également été proposés comme membres potentiels sans droit de vote, apportant ainsi des commentaires précieux sur des sujets précis sans affecter le pouvoir décisionnel. Des considérations concernant la flexibilité ont également été prises en ce qui concerne la composition du conseil d'administration afin de permettre l’inclusion des adoptants tardifs afin de s’assurer qu’ils sont bien représentés et qu’ils sont en mesure d’éclairer les décisions.

Organes consultatifs et exigences en matière de consultation   

Des avis ont été demandés sur le nombre, le rôle et la composition des comités consultatifs et d'autres mécanismes permettant à la communauté de la sécurité publique de participer à la prise de décision. Les avis sur la structure des organes consultatifs étaient divers. Certains préconisaient la création d’un seul comité consultatif sur la sécurité publique, doté de groupes de travail spéciaux pour traiter les priorités spécifiques au fur et à mesure qu'elles se présentent. D’autres préféraient la création de plusieurs comités consultatifs qui se concentreraient sur des domaines distincts comme la technologie et la sécurité, l’audit et la transparence, ainsi que sur les exigences opérationnelles.

Le besoin de consultations régulières et significatives avec les organismes de sécurité publique et les autorités locales était un thème récurrent. Les participants ont suggéré qu’une consultation continue permettrait de s’assurer que les décisions demeurent fondées sur les réalités opérationnelles et répondent aux besoins régionaux.

Formes de l’autorité responsable du RLBSP    

Comme indiqué dans le document de discussion, deux modèles pour établir une autorité canadienne responsable du RLBSP ont été envisagés dans le cadre de cette consultation : une organisation à but non lucratif ayant un mandat législatif et une société d’État. Il a été demandé aux répondants d'indiquer, pour tous les thèmes, où leurs commentaires se rapportaient à l'un ou aux deux formes.

La plupart des commentaires reçus ne faisaient pas de distinction entre les modèles, ce qui indique que l’information en retour était applicable à l'un ou l'autre forme. La plupart des participants ont souligné l’importance d’une responsabilité claire, de l’efficacité organisationnelle et de la rapidité de mise en œuvre.

Certains participants ont donné leur points de vue sur la forme. Beaucoup ont indiqué qu’ils préféraient une organisation à but non lucratif sans contraintes législatives, mettant l'accent sur l'autonomie et la latitude avec lesquelles l'organisation pourrait fonctionner et sur la rapidité avec laquelle elle pourrait être établie. À l’inverse, d’autres ont fait valoir que seule une société d’État, ou un organisme à but non lucratif ayant des exigences de surveillance similaires, assurerait la surveillance, l’autorité et la responsabilité gouvernementales nécessaires pour une capacité de communication aussi critique, en particulier en cas d’urgence.

Quel que soit le modèle choisi, il y avait un accord généralisé selon lequel la structure de gouvernance devrait être établie rapidement et inclure tous les intervenants afin d’équilibrer les intérêts du RLBSP à l’échelle nationale et les besoins régionaux particuliers des utilisateurs du milieu de la sécurité publique. Dans l’ensemble, la désignation d’une autorité nationale responsable du RLBSP devrait tenir compte des considérations relatives à la rapidité de mise en œuvre et des possibilités de souplesse.

Rapports publics et responsabilité

Mécanismes rigoureux de surveillance et de production de rapports 

Une future autorité responsable du RLBSP devra rendre des comptes à un large éventail d’intervenants, dont les utilisateurs et les investisseurs. Un même sujet revenait dans les réponses : la nécessité de produire des rapports publics fréquents et transparents pour établir la confiance et maintenir la responsabilité. Ainsi, l’autorité responsable du RLBSP devra établir des mécanismes rigoureux pour surveiller ses activités et en rendre compte. Voici certaines des suggestions :

Pour assurer une surveillance adéquate, quelques répondants ont indiqué que l’autorité responsable du RLBSP devrait également respecter la Loi sur la gestion des finances publiques, peu importe la forme. Cela comprendrait :

Les intervenants ont souligné l’importance de rendre la documentation et les dossiers des décisions accessibles au public afin de promouvoir la transparence. Il a été suggéré de tenir des réunions publiques fréquentes pour favoriser la mobilisation et donner aux intervenants l’occasion d’exprimer leurs préoccupations ou de formuler des commentaires sur les décisions de gouvernance.

Il a aussi été jugé comme essentiel d’établir clairement les rôles et les responsabilités de toutes les fonctions de gouvernance pour maintenir la responsabilité et garantir une gouvernance souple et efficace. Quelques participants ont soulevé l’idée d’établir des entités de gouvernance régionales pour combler l’écart entre l’autorité nationale et les utilisateurs du RLBSP, ce qui faciliterait la coordination et le traitement des difficultés propres aux régions. Bien que les organes de gouvernance régionaux puissent favoriser le traitement des besoins locaux et le respect des lois régionales particulières, il sera important de tenir compte des dépendances et des répercussions possibles sur les échéanciers de déploiement. Dans l’ensemble, les participants ont convenu que la surveillance centralisée sera essentielle pour maintenir l’uniformité, la responsabilisation et la transparence.

Conformité aux lois, aux règlements et aux politiques 

Le développement et la mise en œuvre d’un RLBSP à l’échelle nationale nécessiteront une attention particulière aux divers cadres juridiques et réglementaires dans les administrations locales, provinciales, territoriales et fédérales. Les participants ont souligné l’importance de déterminer les répercussions possibles de ces règlements, y compris celles liées aux télécommunications et à l’octroi de licences de spectre.

Un autre aspect clé mis en évidence était la nécessité de mesures robustes de cybersécurité et de sécurité matérielle pour protéger l’infrastructure du RLBSP contre les menaces émergentes. Cela comprend le respect des normes de sécurité nationales et internationales visant à protéger l’intégrité du réseau et à assurer sa fiabilité à des fins de sécurité publique. La sécurité, la résilience et l’évolution continue du réseau ont été considérées comme essentielles au maintien de la confiance du public.

Les participants ont également souligné le besoin que la structure de gouvernance du RLBSP demeure souple et adaptable aux nouveautés réglementaires, ce qui nécessitera une collaboration continue avec les intervenants, y compris les autorités provinciales, territoriales et locales, pour s’adapter aux exigences législatives et réglementaires changeantes.

Enfin, il a également été suggéré que le gouvernement du Canada examine et considère les répercussions des règlements actuels sur le développement et l’exploitation du RLBSP. Une analyse continue de ces considérations juridiques sera nécessaire pour s’assurer que le RLBSP demeure conforme aux lois en évolution et qu’il répond aux divers besoins de tous les Canadiens.

Priorités pour la réalisation d’un RLBSP à l’échelle nationale

L’établissement d’un cadre de gouvernance national solide est une étape cruciale pour faire progresser le RLBSP. Les participants ont souligné un déploiement efficace nécessitera la coordination entre les divers ordres de gouvernement, les partenaires techniques et les fournisseurs commerciaux afin d’harmoniser les objectifs et de répondre aux besoins régionaux uniques, en particulier dans les régions rurales et éloignées où les défis en matière de couverture sont plus prononcés.

Stratégies d’approvisionnement

Les intervenants ont souligné l’importance d’un processus d’approvisionnement transparent et concurrentiel pour choisir une entité opérationnelle capable de répondre aux exigences en matière de sécurité publique. Les principales considérations comprenaient :

Objectifs en matière d’adoption, de couverture et de résilience

Les participants ont souligné l’importance d’établir des objectifs réalisables en matière d’adoption, de couverture et de résilience qui tiennent compte des différences régionales quant aux priorités et à la préparation. Voici certains avis :

Partenariats stratégiques

Le rôle des partenariats publics-privés (PPP) s’est avéré la pierre angulaire de la gouvernance du RLBSP. Les participants ont souligné l’importance de tirer parti de l’expertise du secteur privé, de la surveillance du gouvernement, des ressources partagées et de la technologie pour améliorer la capacité technique et la viabilité financière du réseau. Les partenariats stratégiques peuvent également aider à faire en sorte que le réseau réponde à divers besoins des utilisateurs, en particulier dans les collectivités rurales et éloignées, tout en facilitant l’accès à l’expertise et à l’innovation nécessaires pour bâtir et maintenir une infrastructure de communication solide en matière de sécurité publique.  

Assurer la réussite à long terme

Les participants ont souligné l’importance de plusieurs facteurs pour assurer la réussite et la viabilité à long terme du RLBSP. Les principaux éléments abordés sont les suivants :

Prochaines étapes

En fin de compte, la réalisation d’un RLBSP à l’échelle nationale nécessitera des efforts coordonnés, une gouvernance et un financement clairs et durables, ainsi que des approches qui tiennent compte des besoins diversifiés des utilisateurs de partout au Canada. Si c’est le cas, les répondants croient que le RLBSP peut offrir un réseau résilient, sécurisé et accessible qui répond aux besoins uniques de tous les intervenants.

Des efforts concertés importants ont été déployés au cours de plusieurs années pour consolider les points de vue, les intérêts et les priorités de la communauté de la sécurité publique et d’autres partenaires essentiels au développement réussi d’une capacité de RLBSP au Canada.

La prochaine étape clé de la réalisation d’un RLBSP à l’échelle nationale au Canada est de mettre en place un cadre de gouvernance qui désignera une autorité responsable du RLBSP chargée de superviser et de diriger le développement du réseau. Dans le cadre de son mandat, l’autorité responsable du RLBSP appuierait l’évolution à long terme du réseau, y compris l’écosystème des appareils et des applications, et veillerait à ce que les décisions soient prises en tenant compte des besoins des utilisateurs et des communautés de prestation de services.

Les observations tirées de cette consultation ciblée aideront à établir un modèle détaillé pour le cadre de gouvernance. Ce cadre établira la forme de l’autorité nationale responsable du RLBSP, son mandat et ses responsabilités, ainsi que les mécanismes permettant d’assurer la responsabilité, la durabilité et la surveillance du réseau. Le gouvernement du Canada s'engage à maintenir une collaboration continus avec les provinces, les territoires et les intervenants en matière de sécurité publique à mesure qu'il fait progresser le travail sur cette initiative. Le gouvernement du Canada devra également tenir compte du cadre réglementaire et législatif et envisager des mesures pour appuyer une mise en œuvre efficace du RLBSP tout en maintenant un marché ouvert et transparent.

Lorsqu’un cadre de gouvernance rigoureux sera en place, les intervenants auront la certitude dont ils ont besoin pour préparer leur rôle à l’appui de la réalisation du RLBSP au Canada. L’attention pourra ensuite se tourner vers l’établissement, le financement et la dotation d’une autorité responsable du RLBSP afin qu’elle puisse commencer à réaliser sa mission d’offrir une capacité nationale de RLBSP qui répond aux besoins de la communauté de la sécurité publique et qui satisfait aux dix principes du RLBSP établis par le Bureau temporaire de coordination nationale.

Annexe

Thèmes du document de discussion

Priorités pour la réalisation d'un RLBSP à l'échelle nationale

1.1 Quelles mesures peuvent être prises avant le déploiement d'un RLBSP pour faciliter la réalisation d'une approche nationale?

1.2 Existe-t-il des actifs ou des investissements publics existants qui pourraient être intégrés dans un futur RLBSP? Comment peuvent-ils être exploités dans l'intérim?

1.3 Quelles sont les sources potentielles de financement de démarrage qui pourraient soutenir une mise en œuvre en temps raisonnable? Quels partenaires et/ou mécanismes pourraient être exploités pour compenser les coûts de démarrage et de déploiement?

1.4 Quelles mesures soutiendraient à la fois la viabilité financière à long terme d'un RLBSP national tout en respectant le principe d'abordabilité du BTCN ? Quels moyens pourraient être envisagés pour équilibrer les intérêts du secteur privé et de la sécurité publique lors de l'établissement des priorités d'investissement pour le réseau?

1.5 Quels autres types d'approches devraient être adoptés pour établir des objectifs de couverture et de capacité, ainsi que pour mesurer les progrès vers la mise en œuvre du RLBSP? Les objectifs de couverture, de résilience et d'adoption par les utilisateurs devraient-ils être imposés?

1.6 Quelles mesures peuvent être prises pour accélérer les plans de déploiement et atténuer les délais de mise en œuvre suite à la mise en place d'une structure de gouvernance du RLBSP?

Surveillance et prise de décisions

2.1 À quoi devrait ressembler la structure de gouvernance nationale d'un réseau à large bande de sécurité publique (RLBSP)?

2.2 Comment la nomination, l'autorité et le contrôle d'un conseil d'administration devraient-ils être déterminés (par exemple, les nominations par le ministre si un modèle de société d'État est choisi, un comité d'experts, la composition, etc.)?

2.3 Y a-t-il des pouvoirs ou des limitations spécifiques qui devraient être pris en compte (par exemple, consulter les gouvernements et les entités locales de sécurité publique)?

2.4 Faut-il créer plusieurs comités consultatifs sur la sécurité publique pour soutenir un conseil d'administration? Si oui, quel devrait être chacun de leurs rôles et quelles problèmes devraient-ils couvrir? Comment les comités consultatifs devraient-ils être constitués?

2.5 Y a-t-il des obstacles à la participation à la gouvernance du RLBSP à prendre en compte? Quelles sont les stratégies permettant de garantir qu'un conseil d'administration et son comité consultatif sur la sécurité publique soient représentés par un éventail de parties prenantes divers?

Rapports publics et responsabilité

3.1 Quelles mesures devraient être prises en compte pour garantir la transparence et la responsabilité du conseil d'administration et de l'autorité du RLBSP? Il est important de noter qu'une société d'État serait soumise aux mesures de transparence et de responsabilisation énoncées dans la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), en plus d'autres éléments inclus dans la loi habilitante.

3.2 Existe-t-il des exigences minimales pour les fonctions de gouvernance distribuée/régionale afin de répondre aux défis opérationnels locaux et aux exigences qui devraient être imposées pour garantir la cohérence, la responsabilité et la transparence?

3.3 Existe-t-il des lois, des réglementations, des politiques et/ou des initiatives qui pourraient avoir un impact sur un RLBSP à l'échelle nationale, le cas échéant? Comment une structure de gouvernance du RLBSP peut-elle atténuer ces impacts pour faciliter une mise en œuvre en temps raisonnable?

Considérations supplémentaires

4.1 Quelles autres considérations doivent être prises en compte pour établir une structure de gouvernance nationale pour le RLBSP?

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