Évaluation 2011-2012 - Programme des accords d'aide financière en cas de catastrophe

Évaluation 2011-2012 - Programme des accords d'aide financière en cas de catastrophe Version PDF (439 KB)

Table des matières

• Sommaire
• 1. Introduction
• 2. Profil
  • 2.1 Contexte
  • 2.2 Administration du programme
  • 2.3 Ressources
  • 2.4 Modèle logique
• 3. Au sujet de l'évaluation
  • 3.1 Objectif
  • 3.2 Portée
  • 3.3 Méthode
  • 3.4 Contraintes
  • 3.5 Protocoles
• 4. Constatations
  • 4.1 Pertinence
  • 4.2 Rendement – Efficacité
  • 4.3 Rendement – Efficience et économie
• 5. Conclusions
  • 5.1 Pertinence
  • 5.2 Rendement – Efficacité
  • 5.3 Rendement – Efficacité et économie
• 6. Recommandations
• 7. Réponse et plan d'action de la direction
• Annexe A : Liste de documents revus
• Annexe B : Aperçu des autres programmes fédéraux
• Annexe C : Coûts liés au programme d'aide financière en cas de catastrophe

Sommaire

Voici l'évaluation 2011-2012 du programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe. La Direction générale de l'évaluation contribue à la reddition de comptes au Parlement et aux Canadiens en aidant le gouvernement du Canada à présenter des rapports crédibles sur les résultats obtenus grâce aux ressources investies dans divers programmes. Elle permet aux administrateurs généraux de gérer en fonction des résultats en leur fournissant de l'information indiquant si leurs programmes produisent les résultats escomptés à un coût raisonnable. Elle favorise de plus l'amélioration des politiques et des programmes en aidant à déterminer les leçons retenues et les pratiques exemplaires.

Qu'avons-nous examiné?

L'évaluation du programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe a été réalisée conformément aux exigences en matière d'approbation du financement, selon lesquelles une évaluation devait avoir lieu avant le renouvellement des modalités en décembre 2012. L'évaluation portait sur les activités de Sécurité publique Canada en matière de gestion des Accords d'aide financière en cas de catastrophe (le programme de paiements de transfert) depuis le 1^er avril 2006^{Note 1}.

Le programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe est un programme de remboursement à frais partagés entre le gouvernement fédéral et une province ou un territoire. Il a pour but d'offrir un soutien aux provinces ou aux territoires touchés à la suite d'une catastrophe naturelle, en les aidant à assumer les coûts liés aux activités d'intervention et de rétablissement qui pourraient autrement représenter un lourd fardeau pour leur économie et qui dépasseraient le montant qu'on peut raisonnablement leur demander d'absorber seuls.

Depuis le lancement du programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe en 1970, le gouvernement du Canada a versé environ 2 milliards de dollars en aide financière postcatastrophe pour aider les provinces et les territoires à assumer les coûts d'intervention et pour remettre l'infrastructure et les biens personnels en leur état initial.

Le profil de financement du programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe est d'environ 102 millions de dollars en fonds permanents par année, et la majeure partie de cette somme est affectée à l'aide financière aux provinces et aux territoires.

Pourquoi est-ce important?

Le programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe est un programme quasi législatif qui favorise l'établissement de partenariats entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux ou territoriaux, et qui met en valeur les objectifs de la politique fédérale visant à soutenir les provinces et les territoires lorsque des catastrophes menacent de surcharger leurs ressources financières.

Le programme est matériellement important; depuis sa création, il a versé plus de 2 milliards de dollars en aide financière postcatastrophe, et en moyenne, un peu plus de 83 millions de dollars par an au cours des cinq dernières années, ce qui représente environ 20 % des dépenses annuelles de Sécurité publique Canada.

Ce que nous avons constaté

Le programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe est toujours nécessaire. Les activités menées par Sécurité publique Canada dans le cadre du programme continuent d'offrir un mécanisme qui permet au gouvernement du Canada d'aider les Canadiens « dans le besoin », comme il le fait depuis 1970. Sur la scène nationale et internationale, le nombre de catastrophes naturelles majeures est à la hausse, et la gravité de ces événements, de même que les coûts qui y sont associés, augmente. En 2011, il y a encore des catastrophes qui surchargent les ressources des provinces et des territoires.

Bien que le programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe soit harmonisé avec les priorités du gouvernement fédéral et du Ministère, il y a des orientations stratégiques naissantes qui entrent en ligne de compte. Pensons entre autres au concept de la prévention/atténuation, qui est mis en œuvre dans deux programmes naissants^{Note 2} de Sécurité publique Canada, et qui est intégré aux Lignes directrices sur les Accords d'aide financière en cas de catastrophe. Compte tenu de ces nouveaux programmes et de ces nouvelles orientations stratégiques, il importera d'orienter le programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe de sorte à équilibrer le soutien fédéral offert par l'agencement de ces programmes; l'équilibre entre les objectifs à court terme (intervention/rétablissement) et à long terme (prévention/atténuation) devra être pris en considération.

Les instruments législatifs et les politiques mettent en évidence qu'il incombe au gouvernement fédéral, dans certaines circonstances, d'aider les provinces et les territoires en ce qui a trait aux activités d'intervention et de rétablissement. Il n'y a pas de chevauchement avec les programmes provinciaux d'aide financière en cas de catastrophe, ni d'autres programmes de Sécurité publique Canada. Toutefois, d'après les personnes interrogées, il se peut que des paiements en double soient versés par d'autres organismes fédéraux au sein des secteurs que dessert le programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe.

Grâce aux efforts du personnel de Sécurité publique Canada qui administre le programme et grâce aux remboursements qu'ils reçoivent, les provinces et les territoires bénéficient d'un soutien dans le cadre de leurs activités d'intervention et de rétablissement après de grandes catastrophes naturelles. Les lignes directrices du programme ont été modifiées en fonction de la participation des provinces et des territoires, et ces changements ont été bien accueillis en général. Les nouvelles lignes directrices amènent de nouveaux défis qu'il faudra surveiller, examiner et s'engager à relever afin de soutenir les provinces et les territoires dans leurs activités d'intervention et de rétablissement. De façon générale, le programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe a aidé les provinces et les territoires en allégeant le fardeau financier lié aux catastrophes naturelles majeures. En effet, le gouvernement fédéral leur a versé environ 300 millions de dollars au cours des cinq dernières années, somme qui correspond à près de la moitié des coûts admissibles.

Pour ce qui est de soutenir les communautés canadiennes, le programme a des effets plus directs dans les provinces moins populeuses, car celles-ci y font appel plus souvent. Les personnes interrogées qui représentent ces provinces ont souligné l'importance du soutien du programme fédéral aux efforts déployés par les provinces au profit des particuliers et des entreprises qui y sont établis. Les provinces plus populeuses ont fait remarquer que le programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe a eu des effets moindres dans leurs communautés et elles ont attribué à leur propre soutien les avantages que ces communautés ont retirés.

Le programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe est administré efficacement, mais il y a des lacunes en matière de gestion stratégique. Sur le plan de l'efficacité, le taux annuel moyen d'administration du programme (4,8 %) n'a rien à envier à celui d'autres programmes de paiements de transfert de Sécurité publique Canada. Ces cinq dernières années, des mesures ont été prises pour améliorer l'administration du programme. Du point de vue de la gestion stratégique, le programme est en danger, car il n'y a pas de plan de relève et on risque de perdre de la mémoire institutionnelle, surtout dans les circonstances présentes, soit la dissolution de Services de vérification Canada et la présence d'un directeur qui joue un rôle dans le programme depuis 25 ans.

Des améliorations doivent être apportées au processus de vérification fédéral afin d'épargner du temps et de l'argent. La dissolution de Services de vérification Canada donne l'occasion d'actualiser les méthodes de vérification en adoptant une approche axée sur le risque. L'échantillonnage de six vérifications a révélé que le délai d'exécution est de 14 mois en moyenne; cependant, faute de normes de service, il est impossible d'affirmer, en termes quantitatifs ou absolus, que le processus de vérification est opportun.

Les améliorations apportées aux mesures d'atténuation sont sur le point d'apporter des avantages économiques. Les programmes de prévention et d'atténuation procurent des avantages économiques incontestables, et le programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe a intégré ces améliorations; toutefois, comme nous l'avons mentionné précédemment, il devra dorénavant se pencher sur son rôle dans le contexte stratégique global et par rapport aux programmes naissants.

Recommandations

Nous recommandons que le sous-ministre adjoint, Secteur de la gestion des mesures d'urgence et des opérations régionales, mette en œuvre les recommandations suivantes.

1. À l'avenir, veiller au bon positionnement du programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe par rapport aux nouveaux programmes connexes de prévention et d'atténuation. Ainsi, le soutien offert par le programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe ne dissuadera pas les provinces et les territoires de recourir à ces programmes, et devrait favoriser un juste équilibre entre les objectifs économiques à court terme (intervention/rétablissement) et à long terme (prévention/atténuation).
2. Faire en sorte que les dirigeants du programme :
   1. font participer d'autres ministères et organismes fédéraux qui œuvrent dans des secteurs semblables au programme des AAFCC (p. ex  l'agriculture, les infrastructures et les affaires autochtones) aux prochaines consultations consacrées à d'éventuelles questions de chevauchement;
   2. conçoivent et mettent en œuvre un plan de relève du personnel pour protéger le programme et la mémoire institutionnelle.
3. Revoir le processus de vérification fédéral en vue d'adopter une approche simplifiée et plus axée sur le risque pour améliorer l'exécution du programme.

Réponse et plan d'action de la direction

Le Secteur de la gestion des mesures d'urgence et des opérations régionales :

1. S'assurera que les prochaines activités liées aux politiques et aux programmes de gestion des mesures d'urgence et d'opérations régionales comprennent des renseignements sur l'influence qu'ont les Accords d'aide financière en cas de catastrophe, et sur celle qu'ils pourraient avoir, sur les nouveaux programmes de prévention et de mitigation.
2.  
   1. Fera participer d'autres ministères et organismes fédéraux tels qu'Agriculture et Agroalimentaire Canada, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et Infrastructure Canada aux consultations sur les programmes qui devraient avoir lieu avant 2016, dans le cadre du renouvellement du programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe, afin de s'assurer qu'il n'y a pas de chevauchement dans les critères des programmes fédéraux. La direction du programme consultera d'autres ministères et organismes, au besoin, pendant l'application des Accords d'aide financière en cas de catastrophe à certaines catastrophes naturelles pour s'assurer que les programmes ne se chevauchent pas. 
   2. Concevra et mettra en œuvre un plan de relève du personnel en 2012-2013 pour protéger l'expertise sur le programme et la mémoire institutionnelle. 
3. Reverra le processus de vérification fédéral dans le but d'axer davantage l'approche sur le risque au cours de sa transition. Cette initiative commencera en 2011‑2012, en consultation avec la Direction générale de la vérification interne, et devrait être terminée et mise en œuvre en 2012-2013. 

1. Introduction

Voici l'évaluation 2011-2012 du programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe (AAFCC). Le rapport d'évaluation fournit aux Canadiens, aux parlementaires, aux ministres, aux organismes centraux et au sous-ministre de Sécurité publique Canada une appréciation, objective et fondée sur des résultats de recherche, de la pertinence et du rendement (efficacité, efficience et économie) de ce programme du gouvernement fédéral.

L'évaluation du programme des AAFCC a été réalisée conformément aux exigences en matière d'approbation du financement, selon lesquelles une évaluation devait avoir lieu avant le renouvellement des modalités en décembre 2012.

2. Profil

2.1 Contexte

Le programme des AAFCC est un programme de remboursement à frais partagés entre le gouvernement fédéral et une province ou un territoire. Les gouvernements provinciaux ou territoriaux conçoivent, élaborent et exécutent les programmes d'intervention et d'aide financière en cas de catastrophe au sein de leur propre administration. L'objectif du programme des AAFCC est d'offrir un soutien aux provinces ou aux territoires touchés à la suite d'une catastrophe naturelle majeure, en les aidant à assumer les coûts qui pourraient autrement représenter un lourd fardeau pour leur économie et qui dépasseraient le montant qu'on peut raisonnablement leur demander d'absorber seuls. Les particuliers, les petites entreprises et les collectivités touchés ne reçoivent pas une aide directe.

Depuis le lancement du programme des AAFCC en 1970, le gouvernement du Canada a versé environ 2 milliards de dollars en aide financière postcatastrophe pour aider les provinces et les territoires à assumer les coûts d'intervention et pour remettre l'infrastructure et les biens personnels en leur état initial.

Un examen du programme des AAFCC a été entrepris en 2001 et s'est terminé en 2006; il reposait sur le mandat fédéral approuvé en 1999 de consulter les provinces et les territoires en ce qui a trait aux modifications que l'on propose d'apporter au programme des AAFCC. L'objectif était de moderniser le programme des AAFCC et de régler plusieurs problèmes soulevés par les parties prenantes. En 2008, par suite de l'examen, des lignes directrices révisées ont été publiées. Sécurité publique Canada (SP) a proposé que les examens ultérieurs aient lieu aux 10 ans étant donné la nature du programme des AAFCC; par conséquent, le prochain examen devrait se terminer d'ici 2016.

2.2 Administration du programme

Le programme des AAFCC est administré en fonction des lignes directrices élaborées par SP. Les demandes d'aide au titre du programme doivent être formulées par les provinces ou les territoires et adressées au premier ministre ou au ministre de la Sécurité publique. La Loi sur la gestion des urgences exige qu'un décret fédéral soit émis déclarant qu'une situation d'urgence dans une province ou un territoire constitue un sujet de préoccupation pour le gouvernement fédéral et que ce dernier autorise la fourniture d'une aide financière. Le directeur régional de SP assure la liaison entre le gouvernement fédéral et les représentants des provinces et des territoires, et il aide l'administration centrale à gérer le programme.

Les provinces et les territoires doivent conserver les comptes et les livres de toutes les estimations financières et dépenses connexes qui se rapportent à la catastrophe. Une province ou un territoire peut demander des avances de paiement afin de répondre à des besoins pressants. Des paiements provisoires peuvent aussi être faits, sur demande, et si le ministre de la Sécurité publique le juge opportun.

La demande de paiement final doit être validée par la province ou le territoire pour attester qu'elle concorde avec les états financiers vérifiés de la province ou du territoire. Une fois que la demande de paiement est présentée, SP procède à une vérification de la conformité au titre du programme des AAFCC. Le ministre de la Sécurité publique prend les décisions finales en ce qui a trait au respect des critères et à l'admissibilité des demandes de paiement. Les paiements finals sont effectués en fonction de la formule de partage des coûts par habitant qui est indiquée au tableau 1.

Les assemblées annuelles des gestionnaires des AAFCC sont coprésidées par les représentants des programmes de SP. Les représentants des provinces et territoires et des régions desservies par SP sont invités à y assister.

2.3 Ressources

Comme l'indique le tableau 2, le profil de financement (le budget approuvé sous la direction du programme) est d'environ 102 millions de dollars en fonds permanents par année.

Il est noté que les directeurs régionaux de SP participent aussi à l'exécution du programme des AAFCC dans les régions, selon la province ou le territoire qui est frappé par une catastrophe. Ces montants ne figurent pas au tableau 2.

Au fil des ans, Services de vérification Canada a procédé à la vérification des demandes présentées par les provinces et les territoires au titre du programme des AAFCC. Ainsi, un protocole d'entente conclu avec Services de vérification Canada représente la majeure partie du budget de fonctionnement et d'entretien. Au printemps 2011, il a été annoncé que Services de vérification Canada cesserait d'exister à compter de l'exercice 2012-2013; cependant, ses activités se poursuivront jusqu'à la fin de 2011-2012.

2.4 Modèle logique

Le modèle logique présenté à la figure 1 est une représentation visuelle du lien entre le but du financement du programme (les activités) et ce que ce dernier produit (les extrants) et cherche à accomplir (les résultats escomptés). Il fournit également la base de l'élaboration de la matrice d'évaluation, donnant ainsi à l'équipe d'évaluation des étapes à suivre pour la réalisation de l'évaluation.

Figure 1 – Modèle logique du programme des AAFCC

Voici les activités du programme : élaborer les lignes directrices du programme et interpréter les critères des AAFCC au besoin; examiner les demandes d'aide financière fédérale de la part des provinces et territoires et préparer les documents liés au décret; répondre aux demandes de paiements anticipés, provisoires et finals; effectuer des vérifications pour les paiements demandés.

Les activités mènent aux extrants suivants : Lignes directrices des AAFCC et les bulletins d'interprétation; décrets; partage des coûts et remboursements aux provinces et territoires des dépenses éligibles; vérifications.

Les extrants mènent aux résultats liés au programme, qui sont les suivants : les provinces et les territoires sont appuyés dans leurs efforts d'intervention et de rétablissement suite à des catastrophes naturelles majeures.

Les résultats liés au programme mènent aux résultats liés à l'AAP, qui sont les suivants : les AAFCC appui le Canada dans ses efforts d'intervention et de rétablissement suite aux incidents qui affectent l'intérêt national (CMR 1.4.2).

3. Au sujet de l'évaluation

3.1 Objectif

La présente évaluation :

• favorise la responsabilisation à l'égard du Parlement et de la population canadienne, en aidant le gouvernement à rendre compte de façon crédible des résultats obtenus au moyen des ressources investies dans les programmes;
• aide le sous-ministre à gérer en fonction des résultats, en lui indiquant si le programme donne les résultats escomptés à un coût abordable;
• appuie l'amélioration des politiques et des programmes.

3.2 Portée

L'évaluation portait sur l'administration du programme des AAFCC par SP et sur les résultats obtenus par le programme depuis le 2 avril 2006. Elle visait les activités de programme de SP relatives à l'administration du programme de contributions des AAFCC. Par conséquent, l'expression « programme des AAFCC » englobe le programme de contributions et ses volets administratifs auprès de SP.

3.3 Méthode

L'évaluation a été effectuée conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, à la Directive sur la fonction d'évaluation et aux Normes d'évaluation pour le gouvernement du Canada, ainsi qu'à la Politique sur l'évaluation de SP. Les évaluateurs ont tenu compte de plusieurs facteurs pour déterminer les besoins d'évaluation, dont son approche, sa portée, sa conception et ses méthodes :

• les risques;
• la qualité des évaluations précédentes;
• la validité de la théorie du programme;
• la longévité du programme;
• la stabilité contextuelle.

Spécifiquement, la méthode d'évaluation et le niveau de travail qui y est associé ont été calibrés en fonction des caractéristiques du programme des AAFCC.

1. Le programme comporte peu de risques. Le risque d'« inexécution » est faible; le programme des AAFCC repose sur une formule qui prévoit que les provinces et les territoires bénéficiaires sont remboursés à la suite d'une vérification de leurs demandes de paiement par le gouvernement fédéral. Un décret est nécessaire pour répondre à chaque demande présentée par une province ou un territoire.
2. Le programme est considéré comme quasi législatif. Bien qu'il ne soit pas défini par écrit, le terme « quasi législatif » renvoie à un programme qui est considéré comme une obligation législative ou juridique à cause d'un engagement pris par des ministres envers leurs homologues provinciaux ou territoriaux et à cause d'un accord historique entre le ministère des Finances, les ministres et le Conseil du Trésor. Entre autres caractéristiques législatives du programme des AAFCC, mentionnons qu'il n'y a pas de limite au montant d'argent à associer à celui-ci et que le programme n'est pas conçu pour créer ou entraîner un changement au sein d'une population cible donnée. Cela dit, il ne s'agit pas d'un programme purement législatif, car la provenance des fonds (dans le cas présent, le crédit 5) est établie chaque année par le Parlement, et les modalités du programme doivent être renouvelées périodiquement.
3. La Politique sur l'évaluation énonce des attentes concernant l'évaluation des dépenses législatives. En effet, elle stipule que les administrateurs généraux doivent veiller à ce que tous les programmes de subventions et contributions en cours soient évalués tous les cinq ans, conformément au paragraphe 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques, et à ce que l'aspect administratif^{Note 4} des principales dépenses législatives soit évalué tous les cinq ans^{Note 5}. Le programme des AAFCC n'est pas considéré comme une dépense législative « principale ».
4. Des consultations en matière de politiques sur le programme sont prévues dans un avenir prochain. Les consultations poussées avec les intervenants du programme, à des fins de reconduction des politiques, devraient se terminer d'ici 2016.

Compte tenu de ce qui précède, l'équipe d'évaluation a calibré la méthode de façon à insister moins sur les secteurs d'intérêt liés à la pertinence et à l'efficacité, mais davantage sur les aspects administratifs (efficience et économie du programme). Cela dit, bien que l'évaluation ait surtout mis l'accent sur les aspects administratifs, chaque enjeu fondamental a été abordé.

3.3.1 Enjeux fondamentaux et questions relativement à l'évaluation

En conformité avec la Directive sur la fonction d'évaluation, les secteurs d'intérêt et les questions d'évaluation ci-dessous ont été abordés dans l'évaluation :

Pertinence

1. À quel besoin le programme des AAFCC répond-il?

2. Dans quelle mesure le programme des AAFCC concorde-t-il avec les priorités gouvernementales et contribue-t-il aux résultats stratégiques du Ministère?

3. Quelle est la nature du mandat du gouvernement fédéral concernant l'exécution du programme des AAFCC?

Rendement – Efficacité  

4. Dans quelle mesure les résultats ont-ils été atteints?

a) Les provinces et les territoires bénéficient d'un soutien dans le cadre de leurs activités d'intervention et de rétablissement après de grandes catastrophes naturelles.

b) Le programme des AAFCC aide le Canada à intervenir et à se rétablir après des événements touchant l'intérêt national.

Résultats – Efficacité et économie

5. a) L'efficacité du programme s'est-elle améliorée au fil du temps?

b) Dans quelle mesure le mécanisme d'exécution du programme réduit-il le plus possible l'utilisation de ressources dans la production des extrants et l'atteinte des résultats?

3.3.2 Sources de données

L'équipe d'évaluation s'est fondée sur les éléments suivants pour évaluer le programme : examen de documents, entrevues, et examen des données financières et quantitatives. Chacune de ces méthodes est décrite plus en détail ci-après.

Examen de documents

L'examen de documents comprenait les types de documents suivants : documents ministériels, documents de responsabilisation et de politique, documents sur la création et le renouvellement du programme, rapports sur les plans et les priorités, rapports de rendement, discours du Trône, documents législatifs et documents propres au programme. Une liste des documents examinés se trouve à l'annexe A.

Entrevues

Neuf entrevues ont été menées à l'aide de guides d'entrevue élaborés pour chacun des groupes indiqués dans le tableau 3. Nous avons choisi les personnes à interviewer dans les provinces en fonction du nombre d'événements, des montants remboursés au titre du programme des AAFCC et de la représentation régionale.

Examen des données financières et quantitatives

Une analyse des données financières et quantitatives comprenait des documents sur le rendement du programme, par exemple la liste des événements par province/territoire; une compilation des échéanciers pour la production des rapports de vérification (échantillon de six vérifications); une liste des paiements au titre du programme des AAFCC par année et par province/territoire; des données sur les dépenses.

3.4 Contraintes

L'équipe d'évaluation a interviewé des représentants de quelques provinces et territoires seulement afin de calibrer le niveau de travail associé à l'évaluation et d'éviter la fatigue liée aux entrevues compte tenu des consultations prévues en matière de politiques, lesquelles seront de nature plus exhaustive. Dans la mesure du possible, l'équipe a remédié à cette contrainte en complétant l'information recueillie en entrevue par de l'information quantitative et des renseignements tirés de l'examen de documents.

3.5 Protocoles

Au cours de l'évaluation, des représentants du programme ont aidé à identifier les parties intéressées et ont fourni la documentation et les données requises pour appuyer l'évaluation. Leur collaboration a grandement enrichi le processus d'évaluation.

Ce rapport a été présenté, pour examen et approbation, aux représentants du programme et au sous-ministre adjoint responsable. Un plan d'action de la direction a été préparé en réponse aux recommandations de l'évaluation. Ces documents ont été présentés au Comité d'évaluation ministériel de SP pour étude et approbation finale par le sous-ministre de Sécurité publique Canada.

4. Constatations

4.1 Pertinence

4.1.1 Nécessité du programme

Afin d'établir si le programme des AAFCC répond à un besoin continu, les responsables de l'évaluation ont examiné le contexte global des tendances en fonction de l'incidence, de la sévérité et des coûts des catastrophes naturelles au Canada, ainsi que la nécessité continue de SP d'administrer le programme.

L'examen de documents dévoile que « des catastrophes naturelles se produisent de plus en plus fréquemment, tant à l'échelle nationale qu'internationale, » et que les inondations constituent une part importante des catastrophes qui touchent les Canadiens. L'effet cumulatif de ces catastrophes « finit par entraîner d'importantes répercussions humaines, matérielles et économiques sur les personnes, les collectivités et la capacité fiscale de tous les ordres de gouvernement.^{Note 6} » Une étude internationale publiée par une compagnie d'assurances indique que « sur les 304 catastrophes survenues en 2010, 167 étaient considérées comme des catastrophes naturelles » et que « l'année 2010 constitue un nouveau record en matière de catastrophes naturelles »^{Note 7}. Selon cette étude, il s'est produit moins de 50 catastrophes naturelles en 1970, alors qu'il s'en est produit plus de 150 en 2010, chiffres qui confirment une tendance généralement à la hausse depuis 1970. Le rapport indique également que les dommages assurés dus à des événements liés à des catastrophes suivent une tendance haussière, ayant passé d'environ 5 milliards de dollars en 1970 à plus de 40 milliards de dollars en 2009.^{Note 8} De plus, selon une récente étude de 2011 sur la prévision des tendances de changements climatiques au Canada, « les zones côtières exposées aux inondations attribuables au changement climatique en raison de la hausse du niveau de la mer et du nombre plus élevé de tempêtes au Canada en 2050 sont à peu près équivalentes à la superficie de la région du Grand Toronto. Les coûts des inondations attribuables au changement climatique pourraient s'élever entre un et huit milliards de dollars par année d'ici les années 2050. »^{Note 9}

Les répondants aux entrevues ont fait état des mêmes constatations. Ils ont indiqué que le nombre de catastrophes naturelles tend à augmenter s'ils se fient aux coûts des activités de rétablissement, aux données de l'industrie de l'assurance et aux statistiques sur les changements climatiques. Un sujet récurrent chez les répondants : le coût et la magnitude des catastrophes naturelles sont en hausse, tout comme le nombre d'événements admissibles en vertu des AAFCC. Certains événements qui étaient considérés comme des anomalies, tels que la tempête de verglas de 1998, les inondations provinciales de 2011 (Manitoba, Saskatchewan, et Québec) ou les feux de forêt à Slave Lake, pourraient maintenant se produire tous les deux ans.

Le programme des AAFCC aurait remis, dans l'ensemble, 10 M$ annuellement entre 1970‑1971 et 1995-1996. Depuis 1996-1997, la moyenne se situe à environ 100 M$ par année. De 2000-2001 à 2009-2010, le programme des AAFCC a dû couvrir de sept à neuf événements par année. En 2010-2011, le programme a reçu 26 demandes de remboursement.

Certains répondants ont également indiqué que même si le nombre d'événements est plus bas en 2011, les coûts sont exorbitants. Les inondations qui se sont produites au Manitoba cette année pourraient se classer au deuxième rang des événements les plus coûteux pour le programme des AAFCC. Certains répondants rapportent également une augmentation des régimes climatiques atypiques et des événements inhabituels. Ils en ont donné quelques exemples : dégels très tardifs, chutes de neige sans précédent, rivières qui se creusent un nouveau lit et pertes de propriétés en raison de l'érosion des berges. Comme l'illustre la figure 2 ci-dessous, l'analyse des données quantitatives confirme la perception des répondants au sujet de la tendance haussière du nombre d'événements.

Figure 2 – Tendance du nombre d'événements nécessitant de recourir aux AAFCC

La figure 2 montre une tendance vers le haut du nombre d'événements par an depuis 1970.

1970 : 2
1971 : 2
1972 : 1
1973 : 4
1974 : 7
1975 : 2
1976 : 6
1977 : 0
1978 : 3
1979 : 4
1980 : 1
1981 : 1
1982 : 3
1983 : 4
1984 : 5
1985 : 0
1986 : 2
1987 : 3
1988 : 5
1989 : 3
1990 : 5
1991 : 2
1992 : 1
1993 : 3
1994 : 1
1995 : 7
1996 : 5
1997 : 5
1998 : 5
1999 : 10
2000 : 7
2001 : 4
2002 : 2
2003 : 10
2004 : 5
2005 : 11
2006 : 5
2007 : 12
2008 : 9
2009 : 5
2010 : 10

Les documents de renouvellement de 2006, 2007 et 2010 montrent que le programme des AAFCC est toujours pertinent pour les Canadiens, qui sont des milliers à avoir été touchés par des catastrophes naturelles. L'inondation des vallées de la rivière Saguenay (1996) et de la rivière Rouge (1997), ainsi que la tempête de verglas qui a frappé l'Est du Canada (1998) ont touché environ 20 % de la population canadienne.^{Note 10} En 2011, il se produit toujours des catastrophes qui surchargent les ressources provinciales. Parmi les activités du programme, notons la prestation de conseils, l'administration des paiements, la préparation des décrets et la vérification par le gouvernement fédéral des demandes de paiement.

4.1.2 Lien avec les priorités du gouvernement fédéral et du Ministère

L'évaluation visait à établir à quel point le programme est harmonisé aux priorités du gouvernement fédéral et du Ministère, essentiellement par l'examen de documents.

Des documents du programme datant de 2010 indiquent que, du point de vue fédéral, la prestation d'aide financière aux provinces et territoires à la suite d'une catastrophe naturelle appuie l'engagement du gouvernement d'assurer la force et la résilience du Canada en soutenant les efforts de rétablissement des collectivités et en garantissant que les Canadiens peuvent tous bénéficier de l'aide fédérale grâce aux programmes de partage de coûts avec les provinces et les territoires.^{Note 11} La prestation de cette aide aux provinces et territoires demeure une priorité pour le gouvernement fédéral, comme en font foi les discours du Trône et les communiqués du Cabinet du premier ministre. Dans le discours du Trône de juin 2011, le gouverneur général a déclaré que le « gouvernement reconnaît la détermination et le courage des communautés canadiennes éprouvées [par les inondations et les feux de forêt], et il les épaulera dans l'adversité. » Lorsqu'il s'est rendu au Québec pendant les inondations du printemps 2011, le premier ministre a déclaré que le gouvernement fédéral « collabore étroitement avec la province et les localités touchées pour assurer [la] sécurité [des citoyens touchés] et les aider à rebâtir leurs communautés et leur vie. »^{Note 12}

Autre preuve de la volonté du gouvernement à aider les provinces et les territoires en ce qui a trait à la prévention et à l'atténuation : l'engagement de créer un programme de contribution unique pour partager avec les provinces les coûts associés aux mesures permanentes d'atténuation des inondations mises en place expressément pour les inondations de 2011 dans plusieurs provinces, et qui ne seraient pas admissibles dans le cadre des AAFCC.13 Le premier ministre a également annoncé que le gouvernement fédéral est prêt à discuter d'un programme d'atténuation applicable à toutes les provinces et à tous les territoires en vue de contribuer à l'amélioration des infrastructures pour s'assurer qu'elles résistent mieux aux inondations à venir.

Les documents de planification et les rapports ministériels montrent que le programme des AAFCC est également harmonisé aux priorités du Ministère. Par exemple, l'une des priorités du Ministère est de renforcer la fonction de gestion des urgences.^{Note 14} « Le Ministère élabore et maintient la capacité du gouvernement à gérer les urgences. Il surveille et coordonne l'intervention fédérale et fournit un soutien aux provinces et aux territoires lorsqu'une assistance fédérale est nécessaire. »^{Note 15} Les AAFCC sont un aspect clé du programme de rétablissement et contribuent à atteindre l'objectif stratégique de SP : « un Canada sécuritaire et résilient ».

En ce qui a trait à l'Architecture d'activités de programme, les AAFCC concordent avec l'activité de programme 1.4, gestion des urgences, et contribuent à la sous-activité de programme 1.4.2, intervention et rétablissement en cas d'urgence.

4.1.3 Harmonisation avec le mandat fédéral

L'évaluation visait également à établir le niveau de responsabilisation et l'autorité nécessaire pour mener le programme des AAFCC en fonction des lois et des politiques existantes de manière à déterminer si le programme s'harmonise au mandat fédéral. L'évaluation a également analysé le degré de dédoublement et de synergie en ce qui a trait à la prestation du programme.

Les AAFCC pourraient être considérés comme un programme « quasi législatif », car les gouvernements provinciaux et territoriaux s'attendent à recevoir une aide du gouvernement du Canada à la suite de catastrophes naturelles d'importance, aide qui a été accordée en vertu des AAFCC pour plus de 140 événements depuis 1970.^{Note 16} De façon officielle, l'autorité en ce qui concerne la prestation du programme des AAFCC est établie conformément à la Loi sur la gestion des urgences (S.C. 2007, c. 15). En vertu de l'article 3, le ministre de la Sécurité publique est chargé de coordonner, au sein des institutions fédérales et en collaboration avec les gouvernements provinciaux et d'autres entités, les activités de gestion des urgences. En vertu de l'alinéa 4(1)j), le ministre est entre autres chargé de fournir une aide financière à une province dans le cas suivant : (i) l'urgence provinciale visant celle-ci a fait l'objet d'une déclaration en vertu de l'article 7; (ii) il est autorisé à fournir cette aide au titre de cet article; (iii) la province a présenté une demande à cet effet.

Le pouvoir de fournir une aide financière appartient au gouverneur en conseil qui peut, sur recommandation du ministre de la Sécurité publique, par décret tel que l'exige la Loi sur la gestion des urgences, déclarer qu'une situation de crise provinciale constitue un sujet de préoccupation pour le gouvernement fédéral et autoriser la fourniture d'une aide financière à la province ou au territoire touché.^{Note 17} Un décret doit donc être édicté pour chaque catastrophe afin de donner l'autorité nécessaire à ce que le programme des AAFCC puisse aider les provinces et les territoires avec leurs activités de rétablissement.

Dédoublement et synergie

Il est important de noter que le programme des AAFCC fonctionne en synergie avec les programmes provinciaux d'aide financière en cas de catastrophe. Il n'y a par conséquent aucun dédoublement entre les programmes provinciaux et le programme fédéral.

Pour ce qui est du dédoublement possible à l'échelle fédérale, les documents initiaux précisent que « les AAFCC constituent le seul outil permanent de secours en cas de catastrophe pour l'aide financière fédérale à verser aux provinces/territoires touchés par des catastrophes naturelles. »18 Bien que le programme des AAFCC soit le principal outil utilisé par le gouvernement du Canada pour répondre aux besoins financiers des provinces et des territoires en cas de catastrophe importante, d'autres types de programmes existent pour répondre à des besoins particuliers ou fournir une aide à des secteurs sociaux ou économiques précis qui sont touchés par une catastrophe qui n'est pas admissible dans le cadre des AAFCC.19

Les répondants ont signalé qu'il existe toujours la possibilité de paiements en double pour les utilisateurs finaux au sein des secteurs couverts par le programme des AAFCC. Ils donnent en exemple des programmes d'Agriculture et Agroalimentaire Canada pour les pertes de récoltes et d'élevages; des programmes d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada qui touchent de vastes aspects de la gestion des urgences, dont le rétablissement; et des programmes d'Infrastructure Canada pour des projets d'infrastructures communautaires. Les répondants n'étaient pas en mesure de quantifier l'ampleur du problème, et les responsables de l'évaluation n'ont pas pu obtenir suffisamment d'information pour confirmer l'existence de ce phénomène. Les évaluateurs ont cependant mené une analyse des programmes possiblement conflictuels des ministères et organismes mentionnés par les répondants. Un résumé est fourni à l'annexe B.

Les lignes directrices des AAFCC traitent du problème des paiements en double en établissant que « les dépenses inadmissibles comprennent les dépenses pour lesquelles est prévu un remboursement total ou partiel à la province en vertu d'un autre programme fédéral existant au moment de la situation d'urgence, que la province ait recouru ou non au programme. »20 Les lignes directrices énoncent également des dispositions au sujet de la division des responsabilités entre Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et SP en ce qui concerne les territoires hors des réserves et sur les réserves des Premières nations, établissant clairement où les AAFCC s'appliquent.^{Note 21} Selon les répondants, malgré ces dispositions, il est toujours possible qu'un autre organisme fédéral verse lui aussi un paiement dans l'un des secteurs desservis par le programme des AAFCC.

Les programmes internes de SP n'engendrent pas de dédoublement du programme des AAFCC. Le Programme conjoint de protection civile (PCPC) porte sur les dépenses liées à la préparation et comprend des contributions pour des éléments comme la formation, la planification des urgences et les exercices, l'achat de matériel d'intervention en cas d'urgence et le remboursement des frais engagés pour maintenir les initiatives de recherche et de sauvetage en milieu urbain.

De plus, les programmes prévus de contribution unique pour les mesures d'atténuation des inondations et des catastrophes ne dédoubleront pas le travail des AAFCC. Ces nouveaux programmes sont uniquement de nature préventive : ils visent à atténuer les événements futurs en se fondant sur une évaluation des risques et des vulnérabilités. Quant à lui, le programme des AAFCC a pour but de réagir à la suite d'un événement réel, et l'aspect lié à l'atténuation se limite à un remboursement (15 % maximum) des améliorations apportées aux propriétés endommagées à la suite d'une catastrophe précise.

4.2 Rendement – Efficacité

4.2.1 Soutien accordé aux provinces et aux territoires

Afin de déterminer si un soutien a été accordé aux provinces et aux territoires, les évaluateurs ont examiné le soutien accordé par SP au cours de l'administration du programme. Ils ont également examiné le soutien financier en ce qui a trait aux paiements remis aux provinces et aux territoires et à l'incidence sur leur charge financière.

Soutien administratif

Les lignes directrices des AAFCC énoncent les dépenses provinciales et territoriales admissibles à un partage des coûts avec le gouvernement fédéral ainsi que le mode d'administration des arrangements financiers. Les dépenses admissibles au partage des coûts en vertu des AAFCC comprennent par exemple : le sauvetage, le ravitaillement, l'hébergement, les vêtements et la prestation de services communautaires essentiels; les mesures de sécurité comme le retrait de matériaux dangereux et la mise à terre des structures endommagées qui constituent une menace à la sécurité publique; la réparation des infrastructures et des immeubles publics; la restauration des petites entreprises, des fermes et des résidences principales; et le coût de l'inspection, de l'évaluation et du nettoyage des dommages.

À la suite de consultations qui se sont tenues entre 2001 et 2006, les lignes directrices des AAFCC ont été révisées en 2008 comme suit :

• Clarification de la définition des catastrophes admissibles : les lignes directrices précédentes n'étaient pas précises et comprenaient d'autres événements que les catastrophes naturelles. Bien que ces événements puissent justifier une aide fédérale, il a été déterminé que le programme des AAFCC ne serait accessible que pour certains types d'événements. Cette clarification était importante pour que les provinces et les territoires sachent à quoi s'attendre, et pour que le gouvernement fédéral puisse répondre de façon appropriée aux événements d'importance.
• Élargissement de la définition des petites entreprises et exploitations agricoles admissibles : les provinces avaient des préoccupations au sujet du pourcentage de possession exigé (51 % du revenu) pour être admissible au programme des AAFCC. Par exemple, les agriculteurs à temps partiel ayant recours à deux ou trois sources de revenus n'étaient pas admissibles. Les nouvelles lignes directrices admettent les entreprises dans ces situations.
• Ajout des organisations caritatives, à but non lucratif et bénévoles : il a été déterminé que de telles organisations devraient être admissibles à l'aide financière, puisqu'elles sont touchées par les catastrophes de la même manière que les entreprises et les exploitations agricoles.
• Mesures d'atténuation apportées aux infrastructures endommagées (un supplément égal à 15 % des coûts admissibles couverts) : nouveau procédé qui sera continuellement ajusté et tiendra compte des commentaires des provinces et des territoires. Par exemple, en janvier 2011, on a annoncé que les provinces pourraient regrouper différents sites en un investissement stratégique plutôt que de procéder site par site, ce qui était moins efficace.

En général, les répondants se sont dits favorables aux changements de 2008, bien qu'il soit trop tôt pour déterminer s'ils ont réellement facilité l'intervention et le rétablissement, puisqu'aucune demande de paiement final en vertu des nouvelles lignes directrices n'a été présentée jusqu'à maintenant (septembre 2011).

La plupart des représentants provinciaux interrogés estiment que les lignes directrices des AAFCC sont claires, utiles et accessibles : ils n'éprouvent pas de problème à les mettre en application et peuvent présenter et administrer des demandes de paiement. Certains représentants ont même dévoilé qu'ils utilisent les lignes directrices des AAFCC comme modèle pour les programmes provinciaux d'aide financière en cas de catastrophe.

Cependant, certains répondants étaient d'avis qu'il reste place à l'amélioration : il est difficile de s'y retrouver entre les anciennes et les nouvelles lignes directrices; les lignes directrices pourraient être plus claires; les anciennes lignes directrices offraient une plus grande flexibilité; il existe toujours des problèmes en ce qui concerne le plafond pour les propriétaires de grandes entreprises (p. ex. : propriétaires de parcs d'engraissement); dans certains cas, les lignes directrices fédérales et provinciales ont des définitions divergentes (p. ex. : les petites entreprises et les exploitations agricoles).

Les dispositions concernant l'atténuation ont reçu un accueil favorable, mais certains répondants font remarquer qu'elles ne s'appliquent qu'aux infrastructures endommagées; de nouvelles infrastructures ne peuvent donc pas être construites et les divers coûts administratifs associés à ces projets (p. ex. : études d'ingénierie) sont défrayés en majeure partie par les provinces. On fait remarquer que la mise en pratique des dispositions en matière d'atténuation serait faible, car les remboursements pour les dépenses de rétablissement sont plus élevés (la part du fédéral est en moyenne de 50 %, et peut atteindre 90 %) et plus rapides, alors que les bénéfices des mesures d'atténuation sont à long terme et que leurs coûts ne sont partagés qu'au plus à 15 %.

En réponse à ces lacunes, les représentants du programme ont indiqué que les réunions annuelles des gestionnaires des AAFCC permettent de faire état des problèmes, d'échanger des opinions et de mettre de l'avant des propositions visant à surmonter certains problèmes et défis. La plupart des répondants provinciaux ont déclaré que le programme des AAFCC est bien géré et que la relation avec le personnel du programme est bonne. Ils ont entre autres affirmé que les représentants du programme sont très coopératifs, professionnels et organisés. Selon les répondants, ils sont également très ouverts et ont la volonté de régler les problèmes. On note cependant que les rôles entre les directeurs régionaux de SP et l'administration centrale gagneraient à être plus uniformes et plus clairs. La moitié des répondants ont déclaré être témoins de problèmes de communication : il faudrait par exemple un lien plus direct avec le personnel du programme à Ottawa plutôt qu'avec les bureaux régionaux de SP ou Services de vérification Canada. Selon les répondants, les bureaux régionaux doivent faire preuve d'une plus grande uniformité en ce qui a trait à la réponse et au niveau de connaissance.

Incidence générale sur la charge financière des provinces et des territoires

Les évaluateurs ont demandé aux représentants provinciaux si le programme des AAFCC avait une incidence sur la charge financière des provinces en ce qui a trait aux catastrophes naturelles d'importance. Tous les répondants ont affirmé que le soutien était « bon »^{Note 22}, notamment pour les événements d'envergure et les petites provinces. Ils ont mentionné que le programme des AAFCC joue un rôle important sur le plan social et politique et que les remboursements sont équitables.

Les responsables du programme ont affirmé que le concept qui sous-tend la formule de financement est solide, car il correspond à l'intention du programme; le partage des coûts se fait selon une échelle progressive et les contributions sont proportionnelles à la catastrophe. On note cependant que, pour les provinces plus grandes, la catastrophe doit atteindre une très grande ampleur avant d'être admissible à l'aide, ce qui pourrait être une source d'iniquité.

Un examen des données quantitatives confirme qu'une aide financière a été accordée aux provinces et aux territoires au cours des cinq dernières années. En moyenne, la part fédérale représente environ la moitié des coûts d'une catastrophe. Comme le résume le tableau 4, les paiements réels accordés aux provinces et aux territoires se chiffrent à environ 300 M$ sur les cinq dernières années.

Il est à noter que le tableau 4 ne tient pas compte du montant des paiements à effectuer (créditeurs à la fin de l'exercice^{Note 23}) qui est d'environ 119 millions de dollars pour les exercices 2008-2009 à 2010-2011. Cette séparation permet d'illustrer dans le tableau 4 l'aide financière que les provinces ont réellement reçue pour alléger leur fardeau financier par rapport aux sommes qu'elles recevront peut-être. Les données de l'annexe c comprennent les sommes payées et promises aux fins de l'établissement des coûts du programme.

4.2.2 Soutien accordé au Canada dans le cadre de l'intervention et du rétablissement

De façon à évaluer l'incidence du programme des AAFCC sur l'intervention et le rétablissement dans les collectivités canadiennes, les évaluateurs ont recueilli les perceptions sur la contribution que le programme a apportée aux collectivités touchées par des catastrophes, ce qui a permis d'établir que la majeure partie de l'incidence est attribuable aux actions des provinces et des territoires. Les évaluateurs ont également examiné des rapports de vérification afin de comprendre qui étaient les bénéficiaires ultimes des remboursements.

En ce qui a trait à l'intervention et au rétablissement dans les collectivités, environ la moitié des répondants ont affirmé que la contribution du programme est « bonne ». Selon eux, la collectivité bénéficie de l'intervention des AAFCC, le programme aide les personnes, et certaines provinces ne pourraient pas procéder au rétablissement sans la participation du gouvernement fédéral. Plus précisément, certains répondants ont affirmé que l'incidence a été importante pour les entreprises en démarrage qui avaient récemment fait des investissements initiaux; que le programme permet aux particuliers de « se relever » en réduisant leur fardeau; et que les provinces peuvent faire preuve d'une plus grande générosité. Un examen des rapports de vérification permet également de prouver que les collectivités canadiennes bénéficient des remboursements dans le cadre des AAFCC. Outre les gouvernements provinciaux, les bénéficiaires ultimes comprennent les administrations municipales, les petites entreprises (dont les exploitations agricoles), les organismes sans but lucratif et les particuliers.

L'autre moitié des répondants ont affirmé que la contribution du programme en ce qui a trait à l'intervention et au rétablissement dans les collectivités était « faible », et que les résultats sont plus attribuables à la province qu'au programme. Certaines personnes ont déclaré que dans les provinces les plus populeuses, la grande majorité des événements n'atteignent pas le seuil d'admissibilité au financement des AAFCC : à la longue, ces provinces accordent donc beaucoup plus d'argent aux personnes touchées par les catastrophes.

4.3 Rendement – Efficience et économie

4.3.1 Efficacité du programme – Minimiser l'utilisation des ressources

L'efficacité du programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe (AAFCC) a été évaluée en déterminant comment son ratio moyen de coûts administratifs^{Note 24} se compare à celui d'autres programmes de SP. Les évaluateurs ont aussi analysé des exemples de mesures prises pour améliorer l'administration et l'efficacité du programme, en plus de recueillir des commentaires au sujet de son administration.

Un examen des informations financières et du budget du programme a permis d'évaluer que les coûts administratifs annuels liés à celui-ci ont été de 2,8 millions à 4,2 millions de dollars au cours des cinq dernières années. Le ratio de coûts administratifs du programme des AAFCC se compare très favorablement à d'autres programmes de paiements de transfert de SP, dont le ratio moyen est de 4,8 pour cent. L'annexe C contient les calculs détaillés.

Les responsables de l'administration du programme des AAFCC ont adopté plusieurs mesures pour améliorer l'administration de ce dernier. À la demande de SP, Services de vérification Canada a préparé un exposé servant à expliquer les différences entre le rôle du gouvernement fédéral et celui des gouvernements provinciaux en matière de vérification. Cet exposé a été donné six fois jusqu'à maintenant. Une autre mesure prise pour améliorer l'administration du programme et la communication dans le cadre de celui-ci est la tenue, depuis 2007, de rencontres annuelles de ses gestionnaires. Ces réunions visent à échanger au sujet des pratiques exemplaires à suivre lors de la fourniture d'aide financière à la suite de catastrophes naturelles et à discuter des questions administratives liées au programme des AAFCC. Les représentants provinciaux conviennent que ces réunions sont nécessaires et importantes. L'examen des procès-verbaux des réunions a révélé que celles-ci servent à aborder des questions particulières et que des mesures ont été prises pour améliorer les communications et rendre le processus plus efficace.

Tous les représentants provinciaux rencontrés en entrevue ont signalé des problèmes liés au processus de vérification. Certains ont indiqué qu'il y a trop de granularité, ce qui allonge les délais nécessaires aux vérifications, puisque les petites sommes sont contestées. D'autres se sont dits inquiets de la disparition de Services de vérification Canada en tant que fournisseur de services en raison de la perte de mémoire institutionnelle au sujet de la vérification du programme des AAFCC.

Exemples de difficultés associées à l'amélioration de l'administration du programme qui ont été signalées

• Il est difficile d'établir des prévisions exactes et de bien planifier les activités en raison du nombre d'événements imprévus qui se déroulent chaque année.
• Il est difficile de respecter les engagements en matière de rapports ministériels, car les responsables du programme doivent y consacrer de plus en plus de temps et aucun autre employé ne s'est joint à eux.
• La perte possible de mémoire institutionnelle, causée par la dissolution de Services de vérification Canada, et la retraite possible du directeur du programme des AAFCC de SP, qui est en poste depuis 25 ans.

Enfin, lors d'une vérification interne menée en mai 2011^{Note 25}, le programme des AAFCC a été retenu comme l'un des quatre groupes d'échantillonnage. Les responsables du programme ont mis en place certaines des mesures liées à la vérification interne, et ils continuent de faire des progrès au sujet d'autres mesures.

4.3.2 Économie du programme – Autres solutions permettant la prestation

L'économie du programme a été évaluée dans le contexte de la dissolution de Services de vérification Canada et des remarques des personnes interrogées au sujet de la rapidité avec laquelle les vérifications fédérales sont menées. On présente d'autres solutions qui pourraient permettre d'apporter aux provinces une aide financière aussi efficace dans un délai plus court (et à moindre coût). L'évaluation de l'économie inclut aussi une discussion plus élaborée, principalement basée sur l'examen des documents, qui situe le programme des AAFCC parmi d'autres projets de prévention et d'atténuation prévus et leurs répercussions économiques potentielles.

La majorité des personnes rencontrées en entrevue ont indiqué que les paiements effectués dans le cadre du programme des AAFCC n'étaient pas faits rapidement. Elles n'étaient pas satisfaites du processus de vérification, car le seuil d'importance relative était élevé, beaucoup de travail devait être fait pour prouver le bien-fondé des demandes de paiement, et aussi bien le gouvernement fédéral que les provinces devaient y consacrer trop de ressources. Dans certains cas, des provinces ont dû payer des frais d'intérêts en raison de la lenteur avec laquelle on effectuait les vérifications, et certaines questions n'ont pas été réglées avant plusieurs années. Fait important, ces personnes parlaient du processus de vérification utilisé conformément aux anciennes lignes directrices du programme des AAFCC. Selon les nouvelles lignes directrices, les provinces devront mener leur vérification avant de demander une vérification fédérale. Jusqu'à maintenant, aucune demande de paiement n'a été présentée à l'aide des nouvelles lignes directrices.

La perception négative des provinces a été mise en doute, puisque la vérification fédérale ne peut commencer qu'après la réception d'une demande de paiement provenant d'une province. Donc, par exemple, si une catastrophe survient dans une province, les efforts de rétablissement peuvent se poursuivre pendant trois ans et, six ans après la catastrophe, la province présente une demande de paiement. La vérification ne peut commencer que six ans après la catastrophe, et les vérificateurs fédéraux font la vérification l'année suivante. Donc, en réalité, le paiement est fait moins d'un an après la réception de la demande. Autre fait important, les provinces souhaitent parfois contester les conclusions d'une vérification qui indiquent un faible seuil d'importance relative, ce qui peut ralentir le processus. L'examen de six rapports de vérification de Services de vérification Canada et des informations connexes sur le programme a révélé qu'en moyenne, 14 mois sont nécessaires pour terminer une vérification^{Note 26}. En l'absence de normes sur le service, on ne peut déterminer si le processus d'évaluation a été « rapide », en termes quantitatifs.

Certaines personnes rencontrées en entrevue ont fait la distinction entre les anciennes lignes directrices et les nouvelles exigences en matière de vérification. Elles ont indiqué que cela devrait améliorer le processus, mais qu'il est encore trop tôt pour le savoir. Le premier événement qui sera administré conformément aux nouvelles lignes directrices aura lieu au Manitoba. Il pourrait s'agir d'un « scénario d'essai » servant à comprendre comment fonctionne le nouveau processus.

En tenant compte de ce qui précède, toutes les personnes rencontrées en entrevue ont convenu que le processus de vérification devait changer et que le contexte actuel donnait l'occasion de mettre la méthode de vérification à jour afin qu'elle soit davantage basée sur les risques. Cela signifierait que les vérificateurs provinciaux devraient faire preuve de diligence raisonnable et qu'on ferait en sorte que les dépenses soient liées aux comptes provinciaux. Dans le cadre d'un processus basé sur les risques, le programme des AAFCC permettrait de vérifier si les provinces possèdent des systèmes et des mesures de contrôle appropriées. Les vérificateurs fédéraux pourraient donc réduire leur supervision lorsque les provinces mettent en place des systèmes et des mesures de contrôle efficaces. Ils pourraient aussi procéder plus rapidement aux vérifications touchant ces provinces. En outre, les vérificateurs fédéraux pourraient prendre le temps de former les vérificateurs provinciaux si les mêmes erreurs se répètent dans plusieurs vérifications. Cette approche serait plus proactive et il ne serait pas nécessaire d'y consacrer autant de temps. Enfin, en janvier 2011, l'Institut canadien des comptables agréés a adopté les Normes internationales d'information financière en tant que normes canadiennes sur les vérifications. Les nouvelles normes devraient permettre de rationaliser les vérifications des programmes de paiements de transfert, puisqu'elles sont davantage harmonisées avec les exigences en matière d'information concernant les institutions de la fonction publique.

L'évaluation a aussi permis d'examiner les répercussions économiques du programme des AAFCC dans le contexte stratégique plus large de la programmation planifiée liée à l'atténuation et à la prévention (programme ponctuel d'atténuation d'une catastrophe et Stratégie nationale d'atténuation des catastrophes). À ce sujet, certaines personnes rencontrées en entrevue ont indiqué qu'il serait avantageux de faire davantage de travail uniquement préventif (sur les travaux non touchés par la catastrophe), tout en reconnaissant que les mesures d'atténuation coûtent cher. Elles ont affirmé que selon des estimations, de 3 à 10 dollars sont économisés pour chaque dollar investi dans les mesures d'atténuation. Elles ont aussi mentionné des aspects non quantifiables, comme la façon dont la vie des gens et leur collectivité dans son ensemble sont touchées. L'examen de certains documents a confirmé ces impressions : « Les mesures d'atténuation peuvent offrir un bon rendement d'investissement. En Australie, aux États-Unis et au Royaume-Uni, les ratios avantages-coûts des mesures de prévention des inondations sont de 3:1, 4:1 et 5:1, respectivement. Au Canada, les 63,2 millions de dollars investis en 1960 dans la zone inondable de la rivière Rouge, au Manitoba, ont permis d'économiser environ 8 milliards de dollars en dommages et en frais potentiels de rétablissement. En mettant l'accent sur l'atténuation, l'environnement construit du Canada (p. ex. les services publics, les systèmes de transport, les télécommunications, les logements, les hôpitaux et les écoles) peut être conçu de façon à résister à des phénomènes naturels extrêmes. »^{Note 27} Il semble donc que les mesures d'atténuation mises en place dans le cadre du programme des AAFCC étaient utiles à cet égard.

5. Conclusions

5.1 Pertinence

Le programme des AAFCC sera toujours utile

Les activités de SP lors de la prestation du programme fournissent toujours un mécanisme grâce auquel le gouvernement du Canada aide les Canadiens lorsqu'ils en ont besoin, comme il le fait depuis 1970. Les catastrophes naturelles d'envergure sont de plus en plus fréquentes, aussi bien au Canada qu'à l'étranger, elles sont de plus en plus graves et elles entraînent des coûts de plus en plus élevés. En 2011, les ressources dans les territoires et les provinces ne sont toujours pas suffisantes pour faire face à certaines catastrophes.

Le programme des AAFCC est harmonisé avec les priorités du gouvernement fédéral et du Ministère, mais il faut tenir compte d'une nouvelle direction stratégique

La nouvelle direction stratégique contient, entre autres, le concept de prévention et d'atténuation, mis en place dans deux nouveaux programmes de SP^{Note 28} et intégré dans les Lignes directrices sur les Accords d'aide financière en cas de catastrophe. À la lumière de ces nouveaux programmes et de cette nouvelle direction stratégique, il sera important de positionner le programme des AAFCC de façon à équilibrer l'appui fédéral qu'offre l'ensemble de ces programmes. On devra examiner l'équilibre entre les objectifs à court terme (intervention et rétablissement) et à long terme (prévention et atténuation).

Le gouvernement fédéral doit apporter son aide lors d'efforts d'intervention et de rétablissement. Selon les personnes rencontrées en entrevue, il est possible que d'autres organismes fédéraux fassent des paiements en double

Les autorités législatives et celles responsables de l'approbation des politiques montrent qu'il revient au gouvernement fédéral, dans certaines circonstances, d'aider les provinces et les territoires dans le cadre de leurs efforts d'intervention et de rétablissement. Il n'y a aucune redondance entre les programmes provinciaux d'aide financière en cas de catastrophe et les autres programmes de SP. Cependant, selon les personnes rencontrées en entrevue, il est possible que d'autres organismes fédéraux fassent des paiements en double dans les secteurs visés par le programme des AAFCC.

5.2 Rendement – Efficacité

Grâce aux efforts du personnel de SP qui administre le programme et aux remboursements qu'ils reçoivent, les provinces et les territoires ont reçu un appui dans le cadre de leurs efforts d'intervention et de rétablissement lors de catastrophes naturelles d'envergure.

Les lignes directrices du programme ont été modifiées en fonction de la participation des provinces et des territoires, et ces changements ont été généralement bien accueillis. Les nouvelles lignes directrices posent de nouveaux défis qui nécessiteront de la surveillance, un examen et un engagement afin d'appuyer les provinces et les territoires dans le cadre de leurs efforts d'intervention et de rétablissement. De façon générale, le programme des AAFCC a aidé les provinces et les territoires à alléger le fardeau financier causé par les catastrophes naturelles d'envergure, puisque le gouvernement fédéral a versé environ 300 millions de dollars au cours des cinq dernières années, soit environ la moitié des coûts admissibles défrayés par les provinces et les territoires.

Le programme des AAFCC appuie le Canada lors de ses efforts d'intervention et de rétablissement à la suite d'événements ayant des répercussions sur les intérêts nationaux.

Appui aux collectivités canadiennes dans le cadre du programme - Le programme des AAFCC a des répercussions plus directes dans les provinces moins populeuses, puisque celles-ci y font appel plus souvent. Les personnes rencontrées en entrevue qui provenaient de ces provinces ont souligné l'importance du programme fédéral, qui appuie les efforts provinciaux dont profitent la population et les entreprises. Les provinces plus populeuses ont remarqué que le programme a moins de répercussions dans leurs collectivités et ont indiqué que les bénéfices pour la collectivité provenaient de l'appui provincial.

5.3 Rendement – Efficacité et économie

Le programme des AAFCC est administré efficacement, mais il y a des lacunes dans la gestion stratégique

En termes d'efficacité, le ratio moyen des coûts administratifs annuels (4,8 pour cent) se compare très favorablement aux autres programmes de paiements de transfert de SP. Des mesures ont été prises au cours des cinq dernières années pour améliorer l'administration du programme. Du point de vue de la gestion stratégique, le programme est menacé, car il ne possède aucun plan de succession et le Ministère pourrait subir une perte de mémoire institutionnelle, particulièrement dans les circonstances actuelles, avec la dissolution de Services de vérification Canada et le départ d'un directeur en poste depuis 25 ans.

Le processus de vérification doit être amélioré

La dissolution de Services de vérification Canada donne l'occasion de moderniser les méthodes de vérification pour adopter une approche basée sur les risques. Un échantillon de six vérifications a révélé qu'en moyenne, 14 mois étaient nécessaires pour achever une vérification. Par contre, en raison de l'absence de normes sur le service, il est impossible de dire, en termes quantitatifs ou absolus, si le processus de vérification a été rapide.

Les améliorations aux mesures d'atténuation sont sur le point d'avoir des avantages économiques

Il est prouvé que les programmes de prévention et d'atténuation ont des avantages économiques, et des améliorations en matière d'atténuation ont été intégrées au programme des AAFCC. Cependant, comme il est mentionné précédemment, les responsables du programme devront, à l'avenir, examiner son rôle dans le contexte stratégique plus large et en fonction des nouveaux programmes.

6. Recommandations

Nous recommandons que le sous-ministre adjoint, Secteur de la gestion des mesures d'urgence et des opérations régionales, adopte les recommandations suivantes :

1. S'assurer, à l'avenir, de bien positionner le programme des AAFCC relativement aux nouveaux programmes connexes en matière de prévention et d'atténuation. Cela aidera à s'assurer que l'appui offert dans le cadre du programme des AAFCC n'empêche pas les provinces et les territoires de tenter d'utiliser ces autres programmes, et qu'il promeut l'équilibre entre les objectifs économiques à court terme (intervention et rétablissement) et à long terme (prévention et atténuation);
2. S'assurer que les dirigeants du programme :
   1. Font participer d'autres ministères et organismes fédéraux qui œuvrent dans des secteurs semblables au programme des AAFCC (p. ex  l'agriculture, les infrastructures et les affaires autochtones) aux prochaines consultations consacrées à d'éventuelles questions de chevauchement;
   2. Conçoivent et mettent en place un plan de succession du personnel afin de protéger le programme et la mémoire institutionnelle;
3. Revoir le processus fédéral de vérification afin d'adopter une approche plus basée sur les risques et rationalisée afin d'améliorer la prestation du programme.

7. Réponse et plan d'action de la direction

Le Secteur de la gestion des mesures d'urgence et des opérations régionales :

1. S'assurera que les prochaines activités liées aux politiques et aux programmes de gestion des mesures d'urgence et d'opérations régionales comprennent des renseignements sur l'influence qu'ont les Accords d'aide financière en cas de catastrophe, et sur celle qu'ils pourraient avoir, sur les nouveaux programmes de prévention et de mitigation.
2.  
   1. Fera participer d'autres ministères et organismes fédéraux tels qu'Agriculture et Agroalimentaire Canada, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et Infrastructure Canada aux consultations sur les programmes qui devraient avoir lieu avant 2016, dans le cadre du renouvellement du programme des Accords d'aide financière en cas de catastrophe, afin de s'assurer qu'il n'y a pas de chevauchement dans les critères des programmes fédéraux. La direction du programme consultera d'autres ministères et organismes, au besoin, pendant l'application des Accords d'aide financière en cas de catastrophe à certaines catastrophes naturelles pour s'assurer que les programmes ne se chevauchent pas. 
   2. Concevra et mettra en œuvre un plan de relève du personnel en 2012-2013 pour protéger l'expertise sur le programme et la mémoire institutionnelle. 
3. Reverra le processus de vérification fédéral dans le but d'axer davantage l'approche sur le risque au cours de sa transition. Cette initiative commencera en 2011-2012, en consultation avec la Direction générale de la vérification interne, et devrait être terminée et mise en œuvre en 2012-2013. 

Annexe A : Liste de documents revus

1. Évaluation du Programme d'aide à la gestion des urgences, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, 2010.
2. Guide sur Agri-relance, Agriculture et Agroalimentaire Canada.
3. Rapports de vérification finaux, Services de vérification Canada.
4. Exposé à l'intention des vérificateurs provinciaux, Services de vérification Canada.
5. Natural Catastrophes and Man-made Disasters in 2010: A Year of Devastating and Costly Events, Bevere, Lucia, Grollimund, Dr. Balz, et Rogers, Brian (Zurich: Swiss Reinsurance Company Limited, 2011).
6. Loi sur la gestion des urgences (L.C. 2007, c. 15), ministère de la Justice du Canada.
7. Fonds Chantiers Canada – Infrastructure Canada           http://www.infrastructure.gc.ca/prog/bcf-fcc-fra.html
8. Communiqué de presse, 6 juin 2011, site Web du premier ministre
9. Le prix à payer : Répercussions économiques du changement climatique pour le Canada, Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie, 2011.
10. Modalités relatives au paiement de contributions dans le cadre des accords d'aide financière en cas de catastrophe, Sécurité publique Canada.
11. Lignes directrices sur les Accords d'aide financière en cas de catastrophe, Sécurité publique Canada (2007).
12. Nouvelles lignes directrices sur les Accords d'aide financière en cas de catastrophe, Sécurité publique Canada (en vigueur depuis le 1^er janvier 2008).
13. Stratégie nationale d'atténuation des catastrophes du Canada, Sécurité publique Canada (2008).
14. Rapports sur les plans et priorités 2011-2012, Sécurité publique Canada.
15. Cadre de mesure du rendement 2011-2012, Sécurité publique Canada.
16. Ordres du jour et comptes-rendus des décisions des réunions des gestionnaires des Accords d'aide financière en cas de catastrophe, Sécurité publique Canada.
17. Discours du Trône, juin 2011.  

Annexe B : Aperçu des autres programmes fédéraux

Annexe C : coûts liés au programme d'aide financière en cas de catastrophe

* Les directeurs régionaux consacrent chaque année 20 pour cent de leur temps à cinq provinces, selon la participation moyenne des provinces au cours des cinq dernières années.

** Les coûts des vérifications pour une année donnée ne sont pas nécessairement liés aux paiements finaux faits au cours de cette même année, car une vérification peut s'étendre sur plus d'un exercice.

Date de modification :

2022-07-26