Évaluation de 2010-2011 du Programme de contributions pour l'élaboration de politiques - Rapport final

Évaluation de 2010-2011 du Programme de contributions pour l'élaboration de politiques - Rapport final Version PDF (325 KB)
Table des matières

Sommaire

La présente évaluation s'inscrit dans la reddition de compte au Parlement et aux Canadiens en ce qu'elle aide le gouvernement du Canada à présenter des rapports crédibles sur les résultats obtenus grâce aux ressources investies dans divers programmes. Elle permet aux administrateurs généraux de gérer en fonction des résultats, car elle leur fournit de l'information indiquant si leurs programmes produisent les résultats escomptés à un coût raisonnable. Elle favorise également l'amélioration des politiques et des programmes, car elle aide à déterminer les leçons retenues et les pratiques exemplaires.

Qu'avons-nous examiné?

L'évaluation a consisté à examiner la pertinence (harmonisation et besoin continu par rapport aux rôles, aux responsabilités et aux priorités du gouvernemental fédéral) ainsi que le rendement (efficience, efficacité et économie) du Programme de contributions pour l'élaboration de politiques (PCEP). L'étude couvre la période commençant le 1er avril 2005.

Le PCEP contribue à l'élaboration de politiques par l'attribution de fonds à des bénéficiaires admissibles. Le Ministère finance trois catégories de projets : des projets en communication et en échange d'information dans les domaines prioritaires que sont la justice pénale, la gestion des urgences et la sécurité nationale; des projets d'innovation et de recherche touchant des enjeux de politique publique; enfin, des projets de formation et de perfectionnement.

Au cours des cinq années allant de 2005-2006 à 2009-2010, quatre secteurs de Sécurité publique Canada ont accordé une moyenne annuelle de 2 millions de dollars à des bénéficiaires.

Pourquoi est-ce important?

Les programmes de subventions et de contributions revêtent une importance primordiale comme instruments de politiques publiques. Le PCEP de Sécurité publique Canada soutient les projets stratégiques qui contribuent à l'élaboration de politiques et à l'amélioration de la prestation de services dans les domaines de la sécurité publique et de la gestion des urgences. De façon générale, les objectifs des contributions consistent à élargir le consensus et la coopération entre les différents ordres de gouvernement et d'autres intervenants, grâce à des initiatives et à des activités d'orientation.

Qu'avons-nous constaté?

Il existe un besoin continu d'activités financées par le PCEP qui aide à élaborer des politiques publiques pour le compte de Sécurité publique Canada. Le Programme soutient des projets stratégiques qui favorisent l'élaboration de politiques et la prestation de meilleurs services dans les domaines de la sécurité publique et de la gestion des urgences. Les bénéficiaires du financement continuent de participer au Programme et aussi de répondre à des besoins en matière de politiques publiques. En général, les programmes de contributions demeurent une source importante de financement pour les organismes bénéficiaires qui dépendent à haut degré des paiements de transfert gouvernementaux.

Le Programme est conforme aux priorités gouvernementales ainsi qu'aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral. Cela est mis en évidence dans divers documents sources gouvernementaux et dans les discours du Trône. Les objectifs du Programme demeurent pertinents puisqu'ils appuient le Ministère concernant la législation, l'élaboration de politiques publiques et de programmes ainsi que l'amélioration de la prestation des services. Pour ce qui est du rôle du gouvernement fédéral, l'examen des documents met en lumière l'importance capitale des subventions et des contributions comme instruments de politique publique.

D'après les principaux représentants de la gestion du Programme interrogés au cours de l'évaluation, celui-ci a produit la plupart des résultats immédiats et intermédiaires escomptés. Ces répondants affirment consulter régulièrement les organismes bénéficiaires sur nombre d'enjeux qui intéressent Sécurité publique Canada, afin d'approfondir leurs connaissances et leur compréhension de ces enjeux; selon eux, ces relations permettent au Ministère d'obtenir des opinions et des avis pertinents sur l'élaboration de politiques publiques et sur l'amélioration de la prestation des services. Toujours d'après ces informateurs clés, les projets financés aident réellement à renforcer la capacité des collectivités à travailler avec les victimes, les délinquants, leurs familles et les représentants locaux. L'une des critiques formulées durant les entrevues a été la difficulté croissante de sélectionner de nouvelles propositions qui répondent clairement aux objectifs du Programme, de sorte que certains projets sont répétés dans diverses collectivités.

Pour ce qui est de l'efficacité financière, la somme moyenne consacrée à l'administration annuelle du fonds équivaut à 8,2 p. cent du total des contributions.

En ce qui concerne la diffusion des informations sur le Programme et la gestion quotidienne de celui-ci, bien que Sécurité publique Canada en fasse la promotion sur son site Web, la plus grande partie demeure le domaine des organismes qui entretiennent déjà une relation avec le Ministère. Certains gestionnaires de projet estiment qu'ils auraient avantage à être mieux formés et mieux conseillés dans l'administration des contributions destinées à leur secteur respectif. Lors de l'évaluation, cependant, on a constaté que le Ministère a donné une formation sur le Programme en 2010-2011, et même davantage en 2011-2012, en vue d'orienter et d'élaborer des outils communs pour administrer les subventions et les contributions et pour répondre aux besoins identifiés au sein d'un organisme. Certains bénéficiaires du Programme sont frustrés par la complexité et la lenteur des processus administratifs qui s'y rattachent.

Concernant la gouvernance, il semble que les mécanismes de celle-ci (processus d'orientation) du Programme aient dévié de leur but initial. Les documents initiaux prévoyaient une surveillance stratégique de la gestion des fonds fournis par le Programme; or, au cours des années, cette vision stratégique a été moins présente, même pour coordonner des décisions entre les secteurs. L'équipe d'évaluation a relevé de la confusion et des divergences d'opinions sur la gestion du Programme, les pouvoirs ministériels, la distribution des fonds tout aussi bien que les rôles et les responsabilités des différents secteurs. À titre d'exemple, l'attribution de fonds réservés à des projets au sein de différents secteurs (à la suite de décisions distinctes) ne tire pas nécessairement avantage de la perspective stratégique que devait offrir le Comité d'examen des contributions (CEC). La gouvernance actuelle du Comité ne convient peut-être pas, compte tenu de la décision prise en avril 2010 de regrouper le financement à partir de sources réservées.

Côté économie, les principaux représentants du Programme considèrent que celui-ci est un moyen économique de réaliser les objectifs de Sécurité publique Canada, vu le faible coût administratif des résultats et du Programme.

Recommandations

Il est donc recommandé :

  1. Qu'une gouvernance claire et qu'une surveillance stratégique soient mises en place par l'attribution d'une responsabilisation fonctionnelle au sous-ministre adjoint, Secteur des politiques stratégiques;
  2. Qu'à la lumière de la décision fondamentale d'amalgamer les fonds réservés et les fonds généraux en un seul financement (d'environ 897 000 $), on devrait revoir les mécanismes de prise de décisions du Programme pour renforcer la gestion stratégique du financement. L'organisme décideur, qui pourrait être un Comité d'examen des contributions réformé ou un nouveau comité, devrait être habilité à jouer ce rôle stratégique. À cette fin, le Comité devrait avoir la taille et la composition appropriées pour qu'il y ait participation au niveau adéquat de l'organisme et que la prise de décisions stratégiques soit facilitée. On devrait revoir le processus et les critères de sélection des projets afin que ceux-ci soient tous examinés sur la même base;
  3. Qu'une Stratégie de mesure du rendement axée sur les résultats soit élaborée et mise en œuvre relativement au Programme. Cette stratégie devrait être conforme à l'actuelle orientation du Secrétariat du Conseil du Trésor, y compris la Ligne directrice d'une stratégie de mesures du rendement aux termes de la Politique sur les paiements de transfert. À cet égard, il faudra peut-être obtenir des informations sur les résultats auprès des bénéficiaires du financement pour répondre aux exigences en matière de reddition de compte.

Réponse de la direction

Le sous-ministre adjoint, Secteur des politiques stratégiques, accepte les recommandations faites à la suite de la présente évaluation et propose le plan d'action suivant en matière de gestion.

Réponse à la recommandation 1

Le Secteur des politiques stratégiques consent à assumer la responsabilité fonctionnelle du Programme de contributions pour l'élaboration de politiques, tout en notant l'étroit partenariat qui sera nécessaire avec le Secteur de la gestion ministérielle, qui devrait continuer à gérer les politiques et les processus relatifs aux paiements de transfert ministériels, y compris pour le PCEP. L'échéance est fixée à janvier 2012. Celle-ci devrait accorder tout le temps nécessaire pour rédiger la nouvelle série de propositions relative au PCEP en vue de l'année financière 2012-2013.

Réponse à la recommandation 2

Le Secteur des politiques stratégiques reconnaît qu'un mécanisme de prise de décisions plus stratégique est nécessaire, d'autant plus qu'il y aura moins de ressources disponibles après l'Examen stratégique et qu'il faudra revoir ce mécanisme en fonction des recommandations formulées à la suite de l'Évaluation du PCEP. L'échéance est fixée à janvier 2012. La participation de tous les secteurs sera essentielle au succès futur du Programme.

Réponse à la recommandation 3

Le Secteur des politiques stratégiques reconnaît qu'on devrait élaborer et mettre en œuvre une Stratégie de mesure du rendement axée sur les résultats concernant le Programme de contributions pour l'élaboration de politiques. L'échéance est fixée à mars 2012, assez tôt pour l'année financière 2012-2013, ce qui laisse le temps de mettre sur pied la nouvelle structure de prise de décisions et d'examiner la Stratégie de mesure du rendement avant sa mise en œuvre.

1. Introduction

Le présent rapport présente les constatations de l'Évaluation du programme de contributions pour l'élaboration de politiques pour 2010-2011 (ci-après nommé « Programme » ou « PCEP »). Cette évaluation, qui couvre la période commençant le 1er avril 2005, a été effectuée par la Direction générale de l'évaluation.

Le PCEP de Sécurité publique Canada soutient des projets stratégiques émanant d'organismes qui, au sein du Ministère, contribuent à élaborer des politiques et à améliorer la prestation des services dans les domaines de la sécurité publique et de la gestion des urgences. Les bénéficiaires admissibles au Programme sont, entre autres, des provinces, des territoires, des organismes publics ou privés à but non lucratif, des gouvernements autochtones et des organismes non gouvernementaux (ONG)Note 1.

Le présent rapport d'évaluation établit un profil du Programme, détermine la mesure dans laquelle un besoin tangible a été comblé, si le Programme est adéquatement exécuté par le gouvernement fédéral et s'il répond aux besoins des Canadiens. L'évaluation vise également à déterminer dans quelle mesure exacte le Programme est efficace, efficient et rentable. L'Évaluation soutient l'obligation de rendre compte au Parlement et aux Canadiens, puisqu'elle favorise la rédaction de rapports crédibles fondés sur les résultats obtenus grâce aux ressources investies dans les programmes du gouvernement fédéral.

2. Profil

2.1 Contexte

Le PCEP est un programme de paiements de transfert administré par SP qui finance des contributions en vue d'atteindre ses objectifs. La Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor définit ainsi une contribution : « Un paiement de transfert effectué avec les conditions de rendement spécifiées dans une entente de financement. Une contribution est assujettie à une reddition de comptes et sujette à vérificationNote 2. » Dans le cadre d'ententes de contribution, le PCEP contribue à la réalisation des objectifs du Ministère en matière de législation, d'élaboration de politiques et de consultation en soutenant :

Au départ, le PCEP n'était ni conçu ni géré comme un programme unique intégré. Au fil des ans, il a pris la forme de plusieurs sous-programmes distincts, gérés par différents secteurs et selon les mêmes conditions approuvées par le Conseil du Trésor. C'est pourquoi plusieurs secteurs participent à l'administration du Programme. Le Secteur de la gestion ministérielle a joué un rôle de facilitateur/coordonnateur concernant le financement général dans le cadre du PCEP, mais sans exercer de rôle fonctionnel ni de surveillance. Le Secteur de la sécurité de la population et des partenariats et le Secteur de la police et de l'application de la loi ont pris part à l'administration du financement réservé dans le cadre du Programme.

Au cours de son existence, le PCEP a connu diverses modifications. Son prédécesseur a été créé en 1983 et relevait de l'ancien solliciteur général du Canada; on l'appelait alors le Programme de subventions et de soutien de contributions aux organismes bénévoles nationaux du Ministère. Une fois lancé, le Programme a été scindé en deux volets, l'un étant le PCEP et l'autre le Programme de subventions pour les organismes bénévoles nationaux (celui-ci faisant l'objet d'une évaluation distincte).

Au cours des dernières années, la plus grande partie du financement du PCEP a été assurée par chacun des secteurs de SP dans le cadre d'un financement réservé à des initiatives distinctes. Ces fonds réservés étaient mis à la disposition des divers secteurs et faisaient l'objet de décisions distinctes. Les conditions en vigueur pour le PCEP s'appliquaient aux différentes initiatives, de manière à ne pas créer de dédoublement et que les fonds puissent être affectés conformément aux conditions du PCEP. Celui-ci prévoyait également un financement général limité. C'est pourquoi, au fil des ans, SP a administré le PCEP en adoptant une double approche :

Quatre initiatives ont bénéficié du financement réservé et de la façon suivante* :

Secteur de la sécurité de la population et des partenariats

Secteur de la police et de l'application de la loi

*Nota – Les initiatives susmentionnées ont fait l'objet d'évaluations distinctes, soit de la part de Sécurité publique Canada et cela est alors indiqué au site Web du Ministère (http://www.securitepublique.gc.ca/cnt/rsrcs/pblctns/index-eng.aspxfra.aspx), soit avec la participation de SP et il s'agit alors d'une évaluation horizontale menée par une autre institution gouvernementale dont le rapport est signalé au site Web du Ministère en question, par exemple celui de la Justice pour ce qui est de l'évaluation de la Stratégie nationale antidrogue.

Outre le financement réservé, les secteurs susmentionnés ont eu accès à du financement général. Le Secteur des politiques stratégiques et le Secteur de la gestion des mesures d'urgence et de la sécurité nationale ont eu accès uniquement à du financement général du PCEP, vu qu'ils n'ont pas bénéficié de financement réservé.

En 2009-2010, on a décidé de créer un programme de contributions distinct pour la Stratégie nationale pour la protection des enfants contre l'exploitation sexuelle sur Internet. Il s'est agi du Programme de contributions pour la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et la traite des personnes (PCLESETP). Il s'en est suivi que la Stratégie nationale n'a pu bénéficier d'un financement réservé dans le cadre du PCEP.

En avril 2010, on a décidé de convertir le PCEP en un seul programme intégré. Par cette décision, on a souhaité regrouper et réduire le financement offert dans le cadre du PCEP, de telle sorte que, au plus tard en avril 2011, le financement officiellement consacré à l'Initiative sur les services correctionnels communautaires destinés aux Autochtones, au Renforcement de l'infrastructure des services correctionnels communautaires ainsi qu'à la Stratégie nationale antidrogue serait examiné sur le même pied que celui d'autres projets.

2.2 Ressources du programme

2.2.1 Ressources financières

Comme on peut le voir au tableau 2, de 2005-2006 à 2009-2010 le profil de financement du PCEP s'est établi à quelque 10 millions de dollars, soit à une moyenne approximative de 2 millions de dollars par année.

Table 2 – Planification budgétaire des contributions à un financement réservé ou général par secteur et par année financière (montants en dollars arrondis au millier de dollars près)
Initiative sectorielle/distincte 2005–2006 2006–2007 2007–2008 2008–2009 2009–2010
Financement réservé – Secteur de la sécurité de la population et des partenariats
Initiative sur les services correctionnels communautaires destinés aux Autochtones 225 000 $ 225 000 $ 225 000 $ 225 000 $ 225 000 $
Services correctionnels communautaires 0 $ 0 $ 501 000 $ 500 000 $ 500 000 $
Retenues à la source 225 000 $ 225 000 $ 726 000 $ 725 000 $ 725 000 $
Financement réservé – Secteur de la police et de l'application de la loi
Stratégie nationale pour la protection des enfants contre l'exploitation sexuelle sur Internet 700 000 $ 700 000 $ 700 000 $ 700 000 $ 50 000 $*
Stratégie nationale antidrogue 175 000 $ 175 000 $ 175 000 $ 175 000 $ 175 000 $
Sous-total 875 000 $ 875 000 $ 875 000 $ 875 000 $ 225 000 $
Financement général – Tous secteurs
Sous-total 652 000 $ 652 000 $ 662 000 $ 662 000 $ 662 000 $
Total 1 752 000 $ 1 752 000 $ 2 263 000 $ 2 262 000 $ 1 512 000 $

*Nota - À compter de 2009-2010, des fonds qui étaient auparavant réservés dans le cadre du PCEP ont été réaffectés au Programme de contributions pour la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et la traite des personnes. Exceptionnellement par rapport à ce changement administratif, 50 000 $ affectés au programme Échec au crime en 2009-2010 n'ont pas été réaffectés au PCLEFTP et sont restés au PCEP.

2.2.2 Ressources humaines

Un total combiné de 1 ETP (0,5 ETP de niveau PM-01 et 0,5 ETP de niveau PM-05) appartenant aux deux principaux secteurs susmentionnés participent à la gestion des ententes de contributions et des projets connexes. On estime que les deux autres secteurs dépensent 0,5 ETP de niveau PM-03 pour administrer des ententes PCEP, imputées à l'élément du financement général.

Deux personnes-ressources de l'Unité des services de soutien des subventions et de contributions, qui relève du Secteur de la gestion ministérielle, assurent la coordination pour le compte du Comité d'examen des contributions (CEC); celui-ci, ultimement, décide de l'affectation des fonds pour le seul élément du financement général. Ces personnes-ressources estiment consacrer environ 10 p. cent de leur charge de travail annuelle (soit environ 0,2 ETP) à la gestion du Programme et à l'élaboration d'outils tels que des ententes et des directives, à l'appui de la gestion des subventions et des contributions, y compris des modèles à l'usage du Secteur pour des projets du PCEP.

Le CEC, qui compte 10 membres, se réunit deux fois l'an pour examiner des propositions, ce qui mobilise 0,01 ETP de niveau EX-01 et 0,01 ETP de niveau EX-moins-un dans le cadre du Programme.

2.3 Projets et bénéficiaires admissibles

Dans le cadre du Programme, le Ministère fournit du financement à trois catégories de projets :

Le PCEP permet des contributions aux catégories suivantes de bénéficiaires à l'appui de ses objectifs :

  1. Les organisations, les sociétés et les associations nationales, provinciales, territoriales, municipales, autochtones, communautaires ou professionnelles qui se sont volontairement associées à des buts non lucratifs et qui ont le mandat de représenter leurs membres ou leur collectivité;
  2. Les universités et les établissements d'enseignement du Canada;
  3. Les services de police provinciaux, municipaux et autochtones;
  4. Les gouvernements, les organisations et les collectivités d'Autochtones et d'Indiens non inscrits;
  5. Les gouvernements provinciaux, territoriaux, municipaux et régionaux;
  6. Les organisations non gouvernementales internationales, notamment les organismes associés ou affiliés à des organisations dont le Canada est membre et œuvrant prioritairement à la sécurité publique ou à la gestion des urgences;
  7. Les organisations et les associations à but non lucratif du secteur privé.

Les sociétés d'État, les groupes à but lucratif et les particuliers ne sont pas admissibles à du financement du PCEP.

2.4 Structure de gouvernance

La gouvernance du PCEP, dans le cas du financement général, est surveillée par le CEC, qui comprend des représentants de tous les secteurs du Ministère. Ce comité est présidé par le contrôleur du Secteur de la gestion ministérielle, qui est assisté par le gestionnaire de l'Unité des services de soutien des subventions et des contributions (USSSC). Comme on l'a mentionné plus haut, chaque secteur gère ses propres ententes portant sur un financement réservé du Programme.

2.5 Résultats du Programme

Les activités et les extrants des programmes devraient produire les résultats immédiats et intermédiaires énoncés dans les documents initiaux du PCEP. Comme l'indique le modèle logique de la figure 1, certains de ces résultats concernent plus directement le financement de contributions et d'autres, l'élaboration de politiques internes de SP.

Figure 1 – Modèle logique du PCEP

Modèle logique du PCEP
Description de l'image

Résultats immédiats

  • Approches novatrices, leçons retenues et documents sur les pratiques exemplaires;
  • Connaissances et sensibilisation communes et amélioration de la prestation des services;
  • Amélioration de la collaboration de la prestation de services intersectoriels ou intergouvernementaux;
  • Amélioration des connaissances et de la compréhension concernant la prise de décisions dans les systèmes de sécurité publique et de gestion des urgences au Canada.

Résultats intermédiaires

  • Amélioration de l'éducation publique et de la confiance de la population à l'égard des systèmes de justice pénale, de gestion des urgences et de sécurité nationale au Canada;
  • Amélioration de la capacité des collectivités de travailler auprès de victimes, de délinquants, de familles et de représentants locaux tels que les policiers et les premiers intervenants lors d'urgences;
  • Des recommandations visant à modifier les politiques et les lois.

Les résultats intermédiaires devraient susciter le résultat ultime suivant :

  • Un Canada sécuritaire et résilient.

Bien que de nombreux autres facteurs sociaux et politiques devraient avoir un effet sur ce résultat, les Programmes devraient faire une contribution positive à sa réalisation.

3. Au sujet de l'évaluation

3.1 Méthodologie

L'évaluation de 2010-2011 du PCEP couvre la période commençant le 1er avril 2005. Elle répond aux exigences du Conseil du Trésor à l'effet d'évaluer avec preuve à l'appui la pertinence et le rendement d'un programme, exigences énoncées dans sa Politique sur l'évaluation.

L'évaluation vise à :

3.1.1 Questions prises en compte dans l'évaluation

Conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor, les cinq questions fondamentales suivantes ont été prises en compte dans la présente évaluation relativement à la pertinence et au rendement du Programme.

Pertinence

Rendement

3.1.2 Cadre d'évaluation

La méthodologie se fonde sur un cadre d'évaluation qui comprend des questions, certaines évaluations proprement dites et des méthodes proposées pour la collecte de données. Ce cadre a été approuvé par le directeur général, Évaluation, SP, le 14 janvier 2011.

3.2 Méthodes de collecte des données

Dans le processus d'évaluation, une équipe chargée de celle-ci a obtenu des éléments probants auprès de multiples sources afin de recueillir des données sur autant d'aspects. Les données et les renseignements recueillis ont été ensuite résumés et intégrés à l'appui des principales constatations et conclusions. Il s'agit des trois sources suivantes :

Les paragraphes ci-dessous résument les trois méthodes de collecte de données retenues pour la présente évaluation.

3.2.1 Examen de la documentation

L'examen de la documentation a permis aux évaluateurs de comprendre le contexte, l'environnement et l'évolution du Programme au cours des dernières années. De plus, cet examen a fourni des éléments probants fiables pour la plupart des indicateurs d'évaluation.

Divers types de document ont été examinés : évaluation précédente, rapports gouvernementaux ou non gouvernementaux ainsi que documents administratifs du Programme. L'annexe A présente une liste complète des ouvrages et des documents consultés dans le cadre de l'évaluation.

3.2.2 Entrevue et groupes de discussion avec les principaux représentants

L'équipe d'évaluation a interviewé onze représentants clés du Programme appartenant aux directions générales du Ministère. La même version du questionnaire a été utilisée pour toutes les entrevues par souci de cohérence et d'uniformité.

Par ailleurs, avant l'entrevue, on a demandé aux répondants de remplir un questionnaire. Celui-ci comptait neuf questions ouvertes et sept questions fermées. Dans les questions fermées, on a demandé aux répondants de coter des énoncés en fonction de l'échelle suivante :

Échelle de cotation
1 (aucunement) 2 (peu) 3 (modérément) 4 (beaucoup) 5 (énormément)
0-1 1,01-2 2,01-3 3,01-4 4,01-5

3.2.3 Études de cas

En vue d'une analyse approfondie d'un événement particulier considéré comme représentatif d'une situation typique, on a prévu plusieurs études de cas dans le présent rapport. Leur analyse donne un aperçu de quelques-uns des résultats importants du programme. L'information se rapportant aux quatre études de cas figure à l'article 4.2.

3.3 Limites méthodologiques

Dans le processus d'évaluation, l'équipe a dû s'accommoder de limites méthodologiques ayant une incidence sur les analyses suivantes et l'interprétation des données recueillies. Les voici :

Nombre limité de principaux représentants et de données disponibles

Vu la nature du programme (c.-à-d. du Programme de contributions), sa portée et ses ressources limitées, l'équipe chargée de l'évaluation n'a pu rencontrer qu'un petit nombre des principaux représentants du PCEP. De plus, peu d'informations sur le rendement fondé sur les résultats étaient disponibles pour le programme. Cette information peut avoir été difficile à recenser, vu la décentralisation actuelle de l'administration du Programme, chaque secteur étant responsable de ses projets, et vu l'absence d'un responsable intersectoriel d'une stratégie et de mesures du rendement.

Relation de causes à effet entre des activités et des résultats du Programme

La nature et le contexte ne permettent pas d'établir facilement une relation causale entre les activités et les résultats du Programme. Il importe donc de noter que certains résultats mesurés dans la présente évaluation peuvent être imputables à de multiples facteurs, tant internes qu'externes par rapport au Programme. Dans la plupart des cas, les résultats sont attribuables à une combinaison d'activités et de programmes qui complète le PCEP. Cependant, les études de cas, entre autres sources d'éléments probants, ont permis de compenser en partie cette limite.

4. Constatations

Les sections ci-dessous présentent les principales constatations relatives aux deux grandes questions visées par l'évaluation : la pertinence et le rendement. Ces grandes constatations s'appuient sur les données et les informations recueillies grâce aux méthodes de recherche exposées à la section 3.

4.1 Pertinence

Dans le but d'évaluer les éléments de pertinence du programme, trois questions ont été examinées; elles sont présentées au tableau 3.

Table 3 – Questions relatives à la pertinence
4.1.1 Besoin continu du programme
4.1.2 Conformité aux priorités du gouvernement
4.1.3 Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

4.1.1 Besoin continu du programme

Les contributions de SP aux bénéficiaires du PCEP visent à soutenir les activités du Ministère concernant l'élaboration de mesures législatives, de politiques publiques et de programmes ainsi qu'à améliorer la prestation des services. En ce sens, la plupart des principaux représentants de SP interrogés au cours de l'évaluation considèrent que le programme est essentiel à l'atteinte de ces objectifs.

Au cours des entrevues avec ces représentants, plusieurs avantages du PCEP ont été soulignés, notamment l'importance des activités de l'organisation bénéficiaire; l'importance des représentants du bénéficiaire pour la réflexion stratégique et l'élaboration de politiques publiques à SP; enfin, les améliorations apportées à la prestation des services du Ministère. À cet égard, un répondant a affirmé que les bénéficiaires étaient les yeux, les oreilles et la voix des représentants du Programme et permettaient un dialogue sur les politiques tout au long des consultations permanentes.

L'examen de la documentation a permis de constater que le Programme a été et continue d'être apprécié, car il comble des besoins en matière de politiques publiques. Les contributions aux bénéficiaires répondent à divers besoins organisationnels ayant trait aux politiques publiques et à la prestation des services du Ministère. La planification budgétaire du PCEP permet de financer en moyenne près de 43 projets par année (relevant des diverses catégories du PCEP, à savoir formation et perfectionnement professionnel; innovation et recherche; communications et échange d'information). La plus grande partie de l'enveloppe des contributions, soit environ 70 p. cent du montant total, a été affectée aux cinq initiatives réservées et déjà mentionnées (tableau 2).

Des contributions réservées dans le cadre de la Stratégie nationale pour la protection des enfants contre l'exploitation sexuelle sur Internet permettent au Ministère de financer des projets ou des initiatives admissibles dans les domaines de l'éducation et de la sensibilisation publique, mais également de la recherche et des initiatives ciblées, notamment l'organisation et la tenue de séances de formation ou de conférences visant à renseigner sur la traite d'êtres humains et l'exploitation sexuelle d'enfants par l'intermédiaire d'Internet.

Le financement de contributions dans le cadre de l'Initiative sur les services correctionnels communautaires destinés aux Autochtones et des Services correctionnels communautaires renforce les connaissances et l'expertise relatives aux Services correctionnels au sein des collectivités autochtones. De plus, elle accroît la capacité de ces collectivités à relever de nouveaux défis et à mettre en œuvre des dispositions novatrices destinées aux collectivités des Premières Nations, des Métis, des Inuits et des centres urbains.

Le financement de la Stratégie nationale antidrogue soutient des projets de recherches et fait progresser les connaissances concernant la réduction de l'approvisionnement et le Plan d'action sur l'application de la loi dans le cadre de la Stratégie nationale antidrogue pilotée par le Ministère. Annoncée en octobre 2007, cette stratégie est axée sur trois volets prioritaires : lutter contre la production et la distribution des drogues illicites; prévenir la consommation des drogues illicites; traiter et réhabiliter les personnes souffrant d'une dépendance à l'égard des drogues illicites. Dans le but précis de lutter contre la production et la distribution de drogues illicites, Sécurité publique Canada pilote le Plan d'action sur l'application de la loi, qui cible de façon proactive la participation du crime organisé aux opérations de production et de distribution de ces drogues illicites, notamment la culture de marijuana et des laboratoires clandestins. À titre de responsable de ce plan d'action, le Ministère se charge d'informer en permanence et de diffuser les connaissances sur le progrès dans les activités d'application de la loi, entre autres la gestion des fonds de contribution (fonds réservés conformément aux conditions du PCEP) à des projets de recherche et aux connaissances sur la réduction de l'approvisionnement en drogues au Canada.

L'élément Financement général comprend, pour sa part, des projets afférents aux services correctionnels, à la sécurité nationale, à l'application de la loi et à la gestion des urgencesNote 3 .

4.1.2 Conformité aux priorités du gouvernement

Au cours des dernières années, le gouvernement du Canada a souligné à de nombreuses reprises que la sécurité publique était l'une de ses priorités, tant dans les discours du Trône de 2006 à 2010 que dans de nombreuses allocutions prononcées en public par le ministre de la Sécurité publique. À titre d'exemple, le discours du Trône ouvrant la deuxième session de la 39e Législature du Canada disait : « de toutes les responsabilités d'un gouvernement, aucune n'est plus grande que la protection du droit à la sécuritéNote 4. »

Le principal objectif du PCEP est de soutenir des projets dans des secteurs prioritaires d'intervention dans des enjeux de politique publique d'une importance stratégique pour le Ministère. De plus, le programme vise à améliorer la sécurité publique et la gestion des urgences. À cette fin, il cherche à harmoniser les priorités du Ministère et du gouvernement en matière de sécurité publique et de gestion des urgences, puisque tous les bénéficiaires du PCEP œuvrent à la sécurité des collectivités, à la prévention du crime ou à la gestion des urgences. Les principaux représentants de SP reconnaissent parfaitement que les bénéficiaires du programme contribuent à l'atteinte des objectifs prioritaires du Ministère et, par conséquent, du gouvernement du Canada. Cela dit, cependant, établir les priorités au sein des secteurs a été identifié comme posant un défi.

4.1.3 Harmonisation des rôles et des responsabilités du gouvernement fédéral

Le gouvernement fédéral dépense chaque année près de 27 milliards de dollars en subventions et en contributions par l'intermédiaire de plus de 50 ministères et organismes. Ces paiements de transfert (subventions et contributions combinées) représentent environ 13 p. cent des dépenses totales du gouvernement du Canada. Cette somme comprend des fonds affectés à une diversité de services communautaires essentiels assurés par des organisations à but non lucratif, des Premières Nations, des universités, des établissements d'enseignement, des centres de recherche, d'autres ordres de gouvernement, etc.Note 5. De plus, la majorité des répondants durant l'évaluation ont confirmé que le PCEP était en harmonie avec les rôles et les responsabilités de SP et, par conséquent, avec ceux du gouvernement fédéral.

L'examen de la documentation a permis également d'établir ce qui suit : « Les programmes de subventions et de contributions du gouvernement fédéral constituent des instruments parmi les plus importants grâce auxquels le gouvernement du Canada assume ses responsabilités envers les Canadiens. [...] Tous ces programmes sont considérés par les ministres, les députés, les gestionnaires de programmes et les bénéficiaires comme des outils essentiels à la réalisation d'objectifs clairement conformes à l'intérêt publicNote 6. »

Il est donc clair que l'administration d'un programme de contributions tel que le PCEP s'inscrit dans le rôle du gouvernement fédéral.

4.2 Rendement

Pour évaluer les éléments du rendement du programme, deux questions principales et cinq questions secondaires ont été examinées; elles sont présentées au tableau 4.

Table 4 – Questions relatives au rendement et questions secondaires
Table 4 – Questions relatives au rendement et questions secondaires
4.2.1 Réalisation des résultats escomptés 4.2.1.1 - Résultats immédiats
4.2.1.2 Résultats intermédiaires
4.2.1.3 Résultat ultime
4.2.2 Démonstration d'efficience et d'économie 4.2.2.1 Efficacité de la gestion du Programme
4.2.2.2 Économie du Programme

4.2.1 Obtention des résultats escomptés

Les documents initiaux et le modèle logique (figure 1) constituent la base d'évaluation des résultats escomptés du PCEP. Il s'agit de quatre résultats immédiats, de trois résultats intermédiaires et d'un résultat ultime. Les principales constatations au sujet de ces résultats sont exposées aux sous-sections qui suivent.

4.2.1.1 Résultats immédiats

Approches novatrices, leçons retenues et documents sur des pratiques exemplaires

D'après les répondants interrogés dans le cadre de l'évaluation du programme, les projets financés à même le PCEP contribuent pour beaucoupNote 7 à tester des approches novatrices favorisant des pratiques exemplaires. Le projet Crossing Communities Art de 2007 est l'exemple d'une contribution marquante à ce résultat immédiat. Il consistait à recruter des jeunes à risque (sélectionnés d'après les critères établis précédemment par des organisations partenaires) pour les faire participer à une activité de perfectionnement visant à les aider à résoudre des problèmes par l'expression artistique et culturelle. Le projet incitait également les jeunes à poursuivre leur activité pour faire valoir les habiletés ainsi acquises dans des centres communautaires. C'est ainsi que leurs créations artistiques ont été exposées lors d'activités publiques où les participants étaient invités à participer à des forums; ceux-ci avaient pour but de recenser des solutions pour diminuer la violence et envisager des solutions de rechange stratégique à l'incarcération. Des manifestations se sont tenues à Winnipeg et à Brandon.

Comme complément à l'exemple ci-dessus, l'étude de cas 1 souligne la contribution du Centre canadien de lutte contre l'alcoolisme et les toxicomanies dans l'obtention de ce résultat immédiat.

Étude de cas 1 – Centre canadien de lutte contre l'alcoolisme et les toxicomanies

Connaissances et sensibilisation communes et amélioration de la prestation des services

En général, les principaux représentants du programme s'entendent pour dire que les projets et les initiatives soutenues par le PCEP contribuent à l'acquisition et à l'échange d'information et de connaissances dans les secteurs prioritaires de SP. Dans plusieurs cas, ces échanges ont permis de mieux sensibiliser le Ministère aux réalités sur le terrain et de mieux comprendre les limites auxquelles sont confrontées les bénéficiaires. D'après les principaux informateurs, le PCEP a permis à SP d'établir et de maintenir une communication ouverte avec les bénéficiaires du Programme et, ainsi, d'assurer une liaison effective et concrète avec le terrain.

D'après les répondants du programme, les conférences, réunions, colloques et activités de recherche financés par le PCEP ont contribué pour beaucoupNote 8 à approfondir la compréhension et les connaissances des questions en jeu et à mieux sensibiliser à celles qui touchent la sécurité publique et la gestion des urgences, tant dans le public qu'au sein du Ministère.

Cependant, il importe de souligner que, vérification faite par l'équipe d'évaluation, certaines organisations qui avaient touché un financement pour des conférences n'en avaient pas publié le compte rendu.

Amélioration de la collaboration intersectorielle et interdisciplinaire ainsi que de la prestation des services

D'après les principaux représentants du PCEP, les projets financés par le programme contribuent pour beaucoupNote 9 à renforcer les relations entre SP et les bénéficiaires du PCEP, particulièrement les organisations à but non lucratif, ce qui favorise l'accès à nombre de collectivités ainsi qu'à un réseau de bénévoles et d'organisations locales de toutes sortes.

Pour illustrer la collaboration intersectorielle et interdisciplinaire tout comme son influence sur la prestation des services du Ministère, un répondant a donné en exemple le projet Metropolis. Celui-ci, financé en partie par le PCEP, a obtenu l'apport de cinq centres de recherche internationaux et de nombreux chercheurs et auteurs jouissant d'une expertise mondialement reconnue dans nombre d'enjeux afférents au travail effectué partout au Ministère. Il a contribué à la mise en place d'un réseau d'universitaires canado-américano-mexicains, qui recherchait des réseaux informels. Selon les interviewés, il a contribué à l'instauration de relations et facilité la tenue de conférences nationales.

Amélioration des connaissances et de la compréhension pour les décisions prises dans les systèmes de sécurité publique et de gestion des urgences au Canada

En général, les principaux représentants de SP ont affirmé qu'ils consultaient régulièrement les organismes bénéficiaires du PCEP sur des enjeux intéressant le Ministère, notamment la réinsertion sociale des délinquants, la lutte contre la dépendance à l'égard des drogues illicites ou l'organisation de services d'urgence lors de grandes catastrophes. Cette consultation avait pour but avoué d'approfondir les connaissances et la compréhension des intervenants de SP sur ces enjeux. De plus, les interviewés ont affirmé que le PCEP leur avait permis d'instaurer et d'entretenir des relations permanentes avec les organisations bénéficiaires, ce qui a facilité leur capacité à obtenir leurs opinions, avis et rétroaction concernant l'élaboration et la mise à jour des politiques et des projets de recherche de SP en cours de conception ou de réalisation, et aussi sur diverses questions ayant trait à la prestation des services du Ministère à l'égard du public. Ils ont également estimé que le PCEP est un mécanisme efficace pour obtenir de l'expertise spécialisée et mettre sur pied des projets sensibles.

L'étude de cas 2 fournit un exemple concret d'un projet financé par le PCEP qui contribue à l'obtention de ce résultat immédiat.

Étude de cas 2

4.2.1.2 Résultats intermédiaires

Amélioration de l'éducation publique et de la confiance de celui-ci à l'égard de la justice pénale, de la gestion des urgences et des systèmes de sécurité nationale au canada

Les répondants interviewés ont reconnu que le PCEP favorise la tenue d'activités d'éducation et d'information publique. Selon eux, ces activités ont certainement contribué à instaurer une meilleure confiance du public à l'égard des systèmes actuels de sécurité publique. En particulier, un répondant a affirmé que l'Association canadienne des chefs de police, organisation bénéficiaire du PCEP, a mis sur pied des activités de sensibilisation et d'éducation publique sur des enjeux de sécurité publique. Les activités suivantes ont été notamment organisées :

L'étude de cas 3 illustre la contribution de l'Association canadienne des chefs de police à l'obtention de ce résultat intermédiaire.

Étude de cas 3 – Association canadienne des chefs de police

Amélioration des capacités des collectivités à travailler auprès des victimes, des délinquants, des familles et des représentants locaux, notamment des premiers intervenants en situation d'urgence

En général, les représentants du programme ont reconnu que les contributions permettaient aux organisations financées de mobiliser les ressources nécessaires pour réaliser les projets et les activités répondant au mandat et aux priorités du Ministère. Les répondants interviewés expliquent que certains bénéficiaires leur ont clairement dit que ce financement leur avait permis d'offrir des services, donc de renforcer une capacité communautaire. Selon eux, de plus, ces organisations leur ont affirmé que ce financement leur permettait de mener des activités, notamment des réunions et des conférences, qui visaient à produire des échanges sur des enjeux d'intérêt pour eux et pour SP.

D'après les principaux représentants du Programme, les projets financés par le PCEP contribuent pour beaucoupNote 11 à instaurer dans des collectivités la capacité de travailler auprès des victimes, des délinquants, leur famille et des représentants locaux.

La contribution du PCEP au Centre canadien de protection de l'enfance fournit l'exemple d'une telle initiative visant à aider les victimes de crimes relativement à l'exploitation sexuelle d'enfants sur Internet. Partenaire clé de la Stratégie nationale pour la protection des enfants contre l'exploitation sexuelle sur Internet, le Centre gère Cybertip.ca, site canadien de cyberaide permettant de signaler des cas où l'on soupçonne l'exploitation sexuelle d'enfants par Internet. Outre cette fonction importante, le Centre a réalisé des programmes pour renforcer la sécurité personnelle des enfants et les protéger contre le risque d'une exploitation sexuelle. À ce sujet, les interviewés ont affirmé que le Centre réalisait de nombreuses activités de sensibilisation et de prévention à l'intention des enfants, des familles, des écoles et des collectivités locales.

De même, la contribution du PCEP au Native Counselling Services of Alberta (Service autochtone de counselling de l'Alberta) a soutenu un projet sur les gangs de rue et la violence associée à ceux-ci. Le projet a permis de recenser des solutions adaptées à la collectivité en question et a suscité l'élaboration d'une stratégie communautaire pour mieux confronter ce phénomène. Les résultats de cette initiative sont exposés dans le rapport intitulé Community Solution to Gang violenceNote 12, remis à SP en août 2007.

Au cours des dernières années, cependant, les représentants de la SP ont affirmé avoir reçu peu de nouvelles propositions de financement pour le PCEP. Dans certaines circonstances, les représentants expliquent qu'il est plus difficile de formuler des propositions correspondant clairement à l'esprit et à l'intention du Programme, ce qui expliquerait la répétition de certains projets dans diverses collectivitésNote 13.

L'étude de cas 4 fournit un exemple concret d'un projet financé par le PCEP qui aide à instaurer une capacité communautaire.

Étude de cas 4 – Ambulance Saint-Jean 

recommandations sur la modification des politiques et des mesures législatives

D'après les représentants interviewés, SP profite beaucoupNote 14 des avis et des opinions valables et précieux des organisations financées par le PCEP concernant l'élaboration de politiques et des décisions touchant la programmation. Cependant, concernant la formulation et la recommandation visant à modifier des politiques ou des lois, les principaux représentants du Programme affirment que les projets financés par le PCEP contribuent modérémentNote 15 à cet objectif. Il y a exception dans les cas des projets mis sur pied grâce à des fonds réservés à la Stratégie nationale pour la protection des enfants contre l'exploitation sexuelle sur Internet; d'après les répondants du programme, la contribution substantielle des projets financés a fait beaucoup pour ce qui est de procurer des opinions et des avis à SP, mais aussi pour recommander des modifications correspondantes à des politiques et à des lois et pour faire progresser la lutte du gouvernement contre la criminalité dans ce domaine.

4.2.1.3 Résultat ultime

Un Canada sécuritaire et résilient

Les conditions s'appliquant au PCEP précisent que les activités et les extrants doivent contribuer à l'obtention des résultats immédiats et intermédiaires du programme. À cet égard, il est difficile d'établir une relation de cause à effet entre les activités du programme et l'obtention du résultat ultime. Néanmoins et de façon générale, il semble que le PCEP contribue à l'obtention de résultats afférents à l'Architecture d'activités de programmes du Ministère, notamment les résultats suivants imputés aux secteurs de SP qui prennent part à la réalisation des projets du PCEP :

À ce titre, on peut soutenir que, en contribuant à ces résultats généraux du Ministère, le PCEP fait un apport à « Un Canada sécuritaire et résilient ».

4.2.2 Démonstration d'efficience et d'économie

La section ci-dessous présente les principales constatations concernant l'efficience et l'économie du PCEP.

4.2.2.1 Efficience de l'administration du Programme

Efficience financière

Pour calculer l'efficience de l'administration du Programme, on a comparé les coûts annuels de son administration au pourcentage du montant des contributions. On estime que la somme moyenne annuelle de 164 400 $ est affectée aux divers secteurs pour administrer le Programme, tandis qu'une moyenne de 2 000 000 $ par année est attribuée en contributions. Par conséquent, les coûts d'administration s'établissent en moyenne à 8,2 p. cent du financement annuel. Ce pourcentage semble raisonnable; toutefois, faute d'éléments comparables, on ne peut affirmer catégoriquement que le Programme est administré de façon efficace.

Diffusion et communication des informations sur le programme

Les conditions s'appliquant au PCEP, l'admissibilité au projet et les informations destinées aux bénéficiaires figurent au site Web de SPNote 16. On y trouve bon nombre de renseignements, notamment les objectifs du Programme, les résultats escomptés, les bénéficiaires admissibles, le niveau maximum d'aide gouvernementale pour les dépenses admissibles, les critères de sélection, la procédure d'examen, le calendrier des paiements et les niveaux d'approbation. Les critères de sélection pour chacune des trois catégories de projets prévues dans le PCEP sont établis. Ils sont publiés et clairement énoncés au site Web de SP à la section Programme de contributions pour l'élaboration de politiques (PCEP) – ModalitésNote 17.Ils sont exposés plus en détail à l'annexe B.

Bien que les informations sur le PCEP soient publiées, certains répondants affirment que le Ministère a tendance à prendre contact uniquement avec les organisations qui ont reçu des contributions dans le passé et qu'il fait peu d'efforts pour informer réellement toutes les organisations susceptibles de s'intéresser aux domaines d'intervention de SP. À cet égard, cependant, ces répondants expriment des réserves concernant la capacité du Programme à répondre à une demande croissante de contributions, vu les contraintes financières et organisationnelles du PCEP.

D'après plusieurs représentants du Ministère, il y a peu d'informations disponibles sur l'administration de la gestion des ententes de contributions relatives au PCEP, de sorte que les informations existantes sont peu accessibles. Plusieurs membres du personnel affirment qu'ils apprécieraient des directives plus claires, un système financier plus convivial pour surveiller les contributions et un guide pour les aider à gérer les contributions dont ils sont responsables. Cela étant dit, l'Unité des services de soutien des subventions et des contributions offre de la formation ainsi que des outils standards en ligne, notamment un modèle d'entente, un formulaire d'approbation et un relevé d'encaisse.

Bref, ces constatations sont identiques à celles qui ont été faites lors des audiences publiques du groupe d'experts indépendants sur les programmes de subventions et de contributions du gouvernement fédéral, selon lesquelles, pour corriger la situation, il faut organiser les informations de manière à ce qu'elles soient utiles tant aux bénéficiaires qu'aux gestionnaires du ProgrammeNote 18 et simplifier le processus d'attribution des subventions et des contributions de manière à le rendre plus transparent et plus accessibleNote 19. 

Sélection des projets et des bénéficiaires d'un financement dans le PCEP

Les documents initiaux de 2006 décrivent, étape par étape, le processus envisagé pour sélectionner les bénéficiaires. Lors d'une première étape, des plans ont été formulés et priorisés dans chaque secteur pour répondre aux grandes priorités. Il incombait ensuite aux secteurs de consulter les éventuelles organisations bénéficiaires pour recenser le genre de projets répondant aux objectifs de chaque direction générale. À la réception des propositions, le processus d'approbation a varié en fonction du montant de la contribution envisagée.

Les contributions de 20 000 $ ou moins devaient être discrétionnaires dans le cadre du Programme, mais devaient être soumises à l'examen du Secteur de la gestion ministérielle/division de la responsabilisation. Les ententes de contribution ébauchées à partir de ces propositions devaient être communiquées au Contrôleur pour examen et recommandations. Les propositions devaient recevoir l'approbation finale de chaque secteur de la part de fonctionnaires bénéficiant d'une délégation de pouvoirs de signature. Par conséquent, si les projets et les activités coïncidaient avec le mandat et les priorités du Ministère et respectaient les conditions du PCEP, la politique sur les paiements de transfert ainsi que d'autres politiques et lois applicables, l'approbation des contributions de 20 000 $ ou moins était laissée à la discrétion du secteur et dépendait des fonds disponibles.

Dans le cas du financement général, les contributions supérieures à 20 000 $ devaient suivre le même processus que celle de 20 000 $ ou moins, sauf qu'elles devaient être examinées et recommandées à l'approbation du Comité d'examen des contributions (CEC). Celui-ci devait faire des recommandations, mais n'avait pas le pouvoir d'approbation finale. Celle-ci incombait aux personnes bénéficiant d'une délégation de pouvoir de signature au sein du secteur concerné.

Concernant les organismes de gouvernance, la composition du CEC était décrite dans les documents initiaux. Celui-ci devait se composer de représentants des secteurs de tout le Ministère ainsi que d'un représentant de la Gendarmerie royale du Canada, du Service correctionnel du Canada et de la Commission nationale des libérations conditionnelles (devenue la Commission des libérations conditionnelles du Canada). Le CEC était présidé par le Sous-ministre adjoint ou le contrôleur, Secteur de la gestion ministérielle.

Les documents initiaux exposaient également l'exigence pour le CEC de bien veiller, de façon stratégique, à ce que les projets répondent aux critères en vigueur et s'inscrivent dans le mandat et les priorités du Portefeuille, et à instaurer une approche horizontale pour le financement et l'échange d'information. Concernant la réaffectation budgétaire, le CEC devait être le lieu d'affectation des contributions annuelles relevant du financement général. Chaque secteur ou direction générale qui demandait du financement devait présenter un plan annuel des contributions pour l'année financière à venir. Après discussion entre les représentants du Programme et les membres du CEC, les budgets étaient répartis au prorata en fonction tant du besoin que des priorités et aussi de la disponibilité des fonds.

D'après les représentants du Programme interviewés, la démarcation entre le financement réservé et le financement général n'était pas établie dans les documents initiaux. Selon les représentants du Programme, le CEC a joué un rôle différent au cours des dernières années selon qu'il s'agissait du financement réservé ou du financement général. Dans le premier cas, le CEC a été informé des projets, mais n'a pas examiné l'affectation des fonds à ceux-ci et n'a pas pris part à leur sélection. Selon eux, le CEC comptait un représentant du Portefeuille au cours des premières années, mais pas récemment, vu la diminution de l'enveloppe disponible pour le financement général (celui-ci s'établissant annuellement à 127 000 $ en ce moment, toujours selon eux). Ils affirment également que le CEC participe à l'examen et à l'affectation des fonds dans le cas de l'élément du financement général. Toujours d'après les représentants du Programme, une fois que le financement général a été attribué, les seules demandes d'approbation de projet pour le PCEP qui nécessitent un examen formel (à savoir l'approbation du directeur financier) portent sur un montant supérieur à 100 000 $. Celles-ci nécessitent l'approbation du Sous-ministre ou du Bureau du Ministre, conformément à la délégation des pouvoirs de signer des documents financiers.

Les réunions avec les principaux répondants du Ministère ont permis de confirmer l'existence d'un processus de sélection et d'approbation des contributions. Ces personnes ont invoqué les réunions semestrielles des représentants des directions générales qui participaient à l'attribution de contributions. Cependant, certains répondants se sont dits mal à l'aise au sujet de la participation du fonctionnement du CEC. Selon eux, le CEC a dû reporter plusieurs de ses réunions en raison de l'absence de personnes autorisées, ce qui a freiné l'avancement des projets. Ces personnes interviewées ont relevé un manque de communication sur la façon dont les décisions sont prises et elles apprécieraient une meilleure communication à ce sujet. Des représentants du Programme ont également signalé que les processus du CEC avaient entraîné des retards irréparables et, par suite, la signature tardive de certaines ententes. Enfin, que les principaux représentants ont affirmé que les bénéficiaires se plaignent régulièrement de la complexité de la lenteur des processus administratifs, y compris des paiements, ainsi que de la reddition de compte. À titre d'exemple, un organisme international qui a reçu une contribution du PCEP a déclaré au gestionnaire du projet au sein du Ministère que, parmi tous les ordres de gouvernement avec lesquels l'organisme avait traité de projets semblables, l'expérience vécue avec le gouvernement du Canada avait été de loin la plus pénible.

À la suite d'une décision prise en avril 2010, le financement des deux secteurs gérant des fonds réservés a été fusionné (à savoir le Secteur de la sécurité de la population et des partenariats et le Secteur de la police et de l'application de la loi); on a voulu ainsi que ce financement soit considéré sur un même pied que celui d'autres projets. Certains des principaux représentants du Programme divergent d'opinion concernant cette orientation et une confusion demeure pour ce qui est du plan de mise en œuvre du fonds consolidé. Certains favorisent une nouvelle répartition de toutes les sommes disponibles, du financement tant réservé que général, qui leur permettrait d'inclure des projets qui n'ont pu être financés ou qui auraient probablement été rejetés. D'autres s'opposent à cette idée, alléguant que, en s'appropriant des fonds approuvés précédemment lors de décisions distinctes afférentes à des programmes précis, le Ministère les affecte à d'autres fins, non conformes à l'intention initiale.

4.2.2.2 Économie du Programme

D'après les responsables du Programme, les contributions sont une façon économique pour SP d'acquérir des connaissances et de gagner la collaboration, lorsqu'il s'agit d'élaborer et de mettre à jour des politiques publiques et d'effectuer des services.

À cet égard, l'examen de la documentation révèle que « les subventions et contributions sont un moyen économique d'utiliser le travail et les compétences d'intervenants non gouvernementaux (souvent de bénévoles communautaires) à des fins de politique publiqueNote 20. »

Faute d'autres données sur le rendement fondées sur les résultats, il n'est pas possible d'établir si le Programme est économique (si les résultats sont obtenus au moindre coût). Le fait que les projets du Programme sont administrés à toute fin pratique directement par les secteurs rend difficile d'obtenir des données financières sur l'ensemble du Programme et un suivi à l'échelle du Ministère pour les projets. Les données concernant chaque contribution sont, en fait, détenues par chaque secteur selon leurs normes propres. Il a été difficile pour l'équipe d'évaluation d'obtenir un relevé complet à l'échelle du Ministère des contributions faites dans le cadre du PCEP.

5. Conclusions

Pertinence

Les activités financées dans le cadre du PCEP sont continuellement nécessaires pour aider à élaborer les politiques publiques de Sécurité publique Canada. Le PCEP soutient des projets stratégiques d'intervenants ministériels qui servent à élaborer des politiques et à améliorer la prestation de services dans les domaines de la sécurité publique et de la gestion des urgences. Les bénéficiaires de financement du PCEP continuent de contribuer à combler ces besoins en matière de politiques publiques. Les programmes de contributions demeurent une source importante de financement pour les organisations bénéficiaires, en général, celles-ci dépendant grandement des paiements de transfert du gouvernement.

Le PCEP est conforme aux priorités du gouvernement ainsi qu'aux rôles et aux responsabilités du Fédéral. Le PCEP s'inscrit dans les rôles et les responsabilités du gouvernement du Canada ainsi que dans ces priorités, tels qu'ils sont énoncés dans diverses sources gouvernementales et dans les discours du Trône. Les objectifs du PCEP demeurent pertinents puisqu'ils soutiennent le gouvernement à l'égard de la législation, de l'élaboration des politiques publiques, des programmes et de l'amélioration des services assurés. Pour ce qui est de l'harmonisation avec le rôle fédéral, l'examen de la documentation montre l'importance centrale des subventions et des contributions comme instruments des politiques publiques.

Rendement – Efficacité

Aux dires des principaux représentants de la gestion du Programme, le PCEP a procuré la plupart des résultats immédiats et intermédiaires escomptés. Selon eux, ils consultent régulièrement les organisations bénéficiaires sur nombre d'enjeux intéressant SP, afin d'approfondir leurs connaissances et leur compréhension de ces questions; les partenariats mis en place permettent au Ministère d'obtenir des avis et des opinions pertinents sur l'élaboration des politiques publiques et l'amélioration de la prestation des services. D'après ces informateurs clés, les projets financés dans le PCEP ont contribué à instaurer la capacité des collectivités locales à travailler auprès des victimes, des délinquants, de leurs familles et des représentants locaux.

Au cours des entrevues, certaines critiques ont été formulées, notamment la difficulté croissante à sélectionner de nouvelles propositions qui répondent clairement aux objectifs du Programme, ce qui se traduit par la répétition de certains projets dans diverses collectivités. Il faudrait des informations sur le rendement fondées sur les résultats.

Résultats – Efficacité et économie

Concernant l'efficacité financière, le montant moyen servant à administrer le financement annuel équivaut à 8,2 p. cent du montant total annuel des contributions.

Concernant la diffusion des informations sur le Programme et la gestion quotidienne de celui-ci, bien qu'une promotion du Programme soit faite sur le site Web de SP, il demeure en grande partie le domaine des organisations qui ont déjà établi une relation avec le Ministère. Certains gestionnaires de projet estiment qu'ils tireraient profit d'une formation et d'un meilleur encadrement pour administrer les contributions relevant de leur Secteur. L'équipe d'évaluation a constaté, cependant, que le Ministère a donné une formation relative au Programme en 2010-2011, et davantage en 2011-2012, dans le but d'orienter et d'élaborer des outils communs pour administrer les subventions et les contributions et pour répondre aux besoins recensés au sein de l'organisation. Certains bénéficiaires du PCEP se disent frustrés par la complexité et la lenteur des processus administratifs relatifs au Programme.

Concernant la gouvernance, il semble que les mécanismes à ce chapitre (processus de prise d'orientations) dans le Programme ont dévié de l'intention de départ. Les documents initiaux prévoyaient une surveillance stratégique à l'égard de la gestion des fonds du Programme; cependant, au fil des ans, cette vision stratégique, même pour coordonner des décisions entre les Secteurs, n'a pas été maintenue. L'équipe d'évaluation a constaté de la confusion et une divergence d'opinions au sujet de la gestion du Programme, des autorisations au sein du Ministère, de la répartition du financement ainsi que des rôles et des responsabilités des différents intervenants. À titre d'exemple, les affectations de fonds réservés à des projets au sein des différents Secteurs (lors de décisions gouvernementales distinctes) ne tirent pas nécessairement avantage de la perspective stratégique que devait assurer le Comité d'examen des contributions. La gouvernance actuelle du Comité ne convient peut-être plus, vu la décision prise en avril 2010 de fusionner le financement provenant des sources réservées.

Concernant l'économie, les principaux représentants du Programme estiment que celui-ci est un moyen économique de réaliser les objectifs de Sécurité publique Canada, compte tenu de ses résultats et de son faible coût administratif.

6. Recommandations

Il est recommandé :

  1. Qu'une gouvernance claire et qu'une surveillance stratégique soit mises en place par l'attribution d'une responsabilité fonctionnelle au sous-ministre adjoint, Secteur des politiques stratégiques;
  2. Que, à la suite de la décision déterminante de fusionner le financement réservé et le financement général en un seul (d'un montant approximatif de 897 000 $), les mécanismes de prise de décisions à l'égard du Programme soient repensés de manière à renforcer la gestion stratégique du financement. L'organisme chargé de prendre des décisions, qui pourrait être un Comité d'examen des contributions reconstitué ou un nouveau comité, devrait être habilité à remplir son rôle stratégique. À cette fin, ce comité devrait avoir la taille et la composition appropriées pour que les niveaux concernés de l'organisation y participent et pour faciliter une prise de décisions stratégique. Il faudrait revoir le processus et les critères de sélection des projets afin qu'ils soient tous examinés sur un même pied;
  3. Qu'une Stratégie de mesure du rendement fondée sur les résultats soit élaborée et mise en place relativement au Programme. Cette stratégie doit être conforme aux directives du Secrétariat du Conseil du Trésor en vigueur, notamment à la Ligne directrice sur une stratégie de mesure du rendement aux termes de la politique sur les paiements de transfert. À cet égard, il faut exiger des bénéficiaires d'un financement les informations fondées sur les résultats qui permettront de rendre les comptes exigés.

7. Réponse et plan d'action de la direction

Le sous-ministre adjoint, Secteur des politiques stratégiques, accepte les recommandations faites à la suite de la présente évaluation et propose le plan d'action suivant de la direction.

Réponse à la recommandation 1

Le Secteur des politiques stratégiques consent à assumer la responsabilité fonctionnelle du PCEP, notant qu'un étroit partenariat sera nécessaire avec le Secteur de la gestion ministérielle, qui devrait continuer à gérer les politiques et les processus relatifs aux paiements de transfert du Ministère, y compris le PCEP. Date cible : janvier 2012. Cette date devrait accorder le temps nécessaire pour préparer la nouvelle ronde de propositions relatives au PCEP pour l'année financière 2012-2013.

Réponse à la recommandation 2

Le Secteur des politiques stratégiques reconnaît qu'un mécanisme de prise de décisions plus stratégique s'impose, particulièrement en raison de la diminution des ressources disponibles à la suite de l'Examen stratégique, et il pilotera la nouvelle conception de celui-ci d'après les recommandations contenues dans l'Évaluation du PCEP. Date cible : janvier 2012. La participation de tous les Secteurs sera essentielle au soutien futur du Programme.

Réponse à la recommandation 3

Le Secteur des politiques stratégiques reconnaît qu'une Stratégie de mesure du rendement fondée sur les résultats doit être élaborée et mise en œuvre concernant le PCEP.

La date cible est mars 2012 en vue de l'année financière 2012-2013, ce qui laisserait le temps de mettre sur pied la nouvelle structure de prise de décisions et d'examiner la Stratégie de mesure du rendement avant sa mise en œuvre.

Annexe A - Bibliographie

Revue de la littérature et analyse documentaire

Examen de la législation

Examen de la base de données

Examen des sites Web

Annexe B – Critères de sélection

Projets de communication / d'échange d'information

Projets novateurs et projets de recherche

Projets de formation et de perfectionnement

Notes

  1. 1

    Sécurité publique Canada, http://www.publicsafety.gc.ca/cnt/cntrng-crm/crm-prvntn/index-fra.aspx.

  2. 2

    Secrétariat du Conseil du Trésor, Politique sur les paiements de transfert, http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=13525&section=text.

  3. 3

    Gouvernement du Canada, document initial.

  4. 4

    Bureau du Conseil privé, Discours du Trône ouvrant la deuxième session de la 39e législature du Canada – 16 octobre 2007.

  5. 5

    Ibid., p. 1.

  6. 6

    Bureau d'experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions du gouvernement fédéral, op. cit., p. 11.

  7. 7

    Ici, beaucoup renvoie à une cote moyenne de 4,29 sur 5 sur l'échelle de cotation de l'article 3.2.2.

  8. 8

    Ici, beaucoup renvoie à une cote moyenne de 4,13 sur 5 sur l'échelle de cotation de l'article 3.2.2.

  9. 9

    Ici, beaucoup renvoie à une cote moyenne de 4,5 sur 5 sur l'échelle de cotation de l'article 3.2.2.

  10. 10

    Association canadienne des chefs de police, http://www.cacp.ca/index/main.

  11. 11

    Ici, beaucoup renvoie à une cote moyenne de 3,2 sur 5 sur l'échelle de cotation de l'article 3.2.2.

  12. 12

    Erickson, Karen, Patti LaBoucain-Benson et Jana Grekul, Community Solution to Gang Violence : Processus de collaboration communautaire et cadre d'évaluation.

  13. 13

    Gouvernement du Canada, document initial.

  14. 14

    Ici, beaucoup renvoie à une cote moyenne de 4 sur 5 sur l'échelle de cotation de l'article 3.2.2.

  15. 15

    Ici, modérément renvoie par une cote moyenne de 3 sur 5 à l'échelle de cotation de l'article 3.2.2.

  16. 18

    Grouped'experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions du gouvernement fédéral, op. cit., p. viii.

  17. 19

    Ibid., p. ix.

  18. 20

    Groupe d'experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions du gouvernement fédéral, op. cit., p. 11.

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