Notes des comités parlementaires : La gestion des urgences au Canada

Date :

20 avril 2022

Secteur/Organisme :

SGUP

Réponse suggérée :

• Pour les personnes au Canada qui pourraient s’inquiéter de leur sécurité à l’intérieur de nos frontières, il est important de noter que tous les ordres de gouvernement continuent de travailler avec diligence afin de s’assurer que notre système de gestion des urgences reste robuste et agile alors que nous nous préparons et répondons aux divers risques auxquels nous pouvons être confrontés.

Aperçu de la gestion des urgences

• Le système de gestion des urgences du Canada est complexe et comporte de nombreuses interdépendances.
• Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et nos partenaires, y compris les peuples autochtones, les municipalités et les citoyens se partagent la responsabilité de la gestion des urgences et ils ont tous la responsabilité de se préparer aux catastrophes et de contribuer à la résilience des collectivités. 
• Les gouvernements provinciaux et territoriaux sont responsables de la gestion des urgences sur leurs territoires respectifs.
• Comme vous le savez tous et comme vous l’avez constaté dans vos propres collectivités, les urgences sont d’abord gérées à l’échelon local par les premiers intervenants tels que les professionnels de la santé et les hôpitaux, les services d’incendie, la police et les municipalités. Les autorités locales qui ont besoin d’aide en font la demande auprès des gouvernements provinciaux ou territoriaux.
• Si une province ou un territoire a besoin de ressources allant au-delà de ses capacités à gérer une urgence ou une catastrophe, le gouvernement fédéral répond sans tarder à toute demande d’aide présentée par un gouvernement provincial ou territorial.
• Lorsque l’urgence touche une collectivité des Premières Nations (PN), les dirigeants des PN, selon les ententes de gestion des urgences pertinentes, travailleront en collaboration avec leur province ou leur territoire, Services aux Autochtones Canada (SAC) ou les représentants régionaux, pour évaluer l’urgence et proposer une intervention. Si la situation ne peut pas être réglée au niveau régional, une demande d’aide fédérale peut être présentée.

Processus de demande d’aide fédérale

• Une demande d’aide fédérale est une demande officielle au gouvernement fédéral de fournir un soutien en réponse à une situation d’urgence comme une catastrophe naturelle, un incident de sécurité nationale ou une urgence de santé publique, comme la pandémie de COVID-19.
• Il existe un processus bien établi pour gérer les demandes d’aide fédérale, par l’intermédiaire du Centre des opérations du gouvernement (COG), qui comprend une consultation et une coordination interministérielles de tous les ministères, au besoin.
• Le Centre des opérations du gouvernement interagit aussi au quotidien avec les Centres des opérations d’urgence provinciaux et territoriaux et coordonne les demandes d’aide fédérale officielles pouvant provenir des ministères et organismes fédéraux ainsi que des provinces et des territoires.

Gouvernance FPT

• Le gouvernement fédéral collabore étroitement avec les gouvernements PT dans le cadre d’une structure de gouvernance agile afin d’exploiter et de tirer parti des capacités en matière de gestion des urgences du Canada de manière coordonnée.
• Je copréside, avec deux ministres PT, le Comité des ministres FPT responsables de Ia gestion des urgences. Ensemble, nous échangeons des connaissances en matière de gestion des urgences; nous favorisons la coopération et la communication; et nous collaborons à une série d’initiatives visant à renforcer la résilience du Canada face au large éventail de risques auxquels nous sommes collectivement confrontés.
• Nous bénéficions du soutien de hauts fonctionnaires de nos gouvernements et nos organismes de gestion des urgences respectifs.

Cadre de sécurité civile

• Le Cadre de sécurité civile pour le Canada (le Cadre) est un document clé qui guide l’étroite collaboration des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT).

• Le Cadre représente l’approche FPT commune de la gestion des urgences à travers le Canada et décrit le partage des responsabilités dans ce domaine entre les gouvernements FPT, ainsi qu’avec leurs partenaires respectifs, reconnaissant que tous les intervenants doivent travailler en collaboration afin d’assurer l’efficacité du système de gestion des urgences.

Stratégie de sécurité civile

• Conscients du risque croissant que représentent les catastrophes, les gouvernements FPT ont travaillé en étroite collaboration pour élaborer et publier la Stratégie de sécurité civile pour le Canada en 2019.
• Cette stratégie appuie la vision des gouvernements FPT de renforcer les capacités du Canada en matière de gestion des urgences pour prévenir et atténuer les catastrophes, s’y préparer, y répondre et s’en rétablir, afin de réduire les risques de catastrophe et d’accroître la résilience de toutes les collectivités du Canada.
• Pour atteindre cet objectif, la Stratégie de sécurité civile adopte une approche pansociétale tous risques, y compris les situations d’urgence climatique et de santé publique.
• En énonçant les cinq domaines prioritaires FPT, la stratégie met l’accent sur le renforcement de la préparation nationale et trace la voie vers un avenir plus résilient pour le Canada d’ici 2030.
• La Stratégie sera soutenue par une série de plans d’action, qui décrivent les priorités communes et des mesures concrètes dans les quatre piliers de la gestion des urgences : prévention/atténuation, préparation, intervention et rétablissement.
• Le premier plan d’action intérimaire a été publié cette année (2022) et pose les jalons des plans à venir qui reposeront sur un dialogue soutenu, une participation active et des discussions continues entre tous les partenaires.

Préparation aux situations d’urgence

• Mon ministère continue de travailler en collaboration avec d’autres ministères fédéraux et ordres de gouvernement pour renforcer la préparation nationale aux situations d’urgence par la planification, un soutien à la formation, l’exécution d’exercices, la mise à l’essai des ententes et des plans en matière de gestion des urgences, et la communication des leçons retenues.
• Ces efforts, entrepris avant une situation d’urgence, aident à soutenir la réaction aux événements, contribuent à réduire les impacts des événements et aident à cerner les possibilités de futurs efforts de prévention et d’atténuation.

Rôle du gouvernement fédéral lors des situations d’urgence

Loi sur la gestion des urgences

• La Loi sur la gestion des urgences est le document directeur des activités de gestion des urgences du gouvernement fédéral.
• Cette loi reconnaît les rôles que tous les intervenants doivent jouer dans le système de gestion des urgences du Canada et établit le rôle et les responsabilités de leadership du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, y compris la coordination des activités de gestion des urgences entre les institutions gouvernementales et en collaboration avec les provinces et d’autres entités.
• Au titre de la Loi, chaque ministre fédéral doit élaborer des plans de gestion des urgences à l’égard des risques propres à son secteur de responsabilité.

Rôle de Sécurité publique Canada dans la gestion des urgences

• Sécurité publique Canada maintient un réseau de partenariats avec d’autres institutions du gouvernement fédéral, des organismes provinciaux et territoriaux de gestion des urgences, des premiers intervenants, des organismes bénévoles et d’autres intervenants et collectivités, à l’appui d’une approche pansociétale en matière de gestion des urgences qui tire profit des ressources et des capacités à tous les échelons dans l’ensemble du pays.
• Le Centre des opérations du gouvernement (COG), qui fait partie de Sécurité publique Canada, est un actif gouvernemental qui assure la coordination de l’intervention du gouvernement fédéral en collaboration avec les provinces, les territoires et d’autres intervenants clés.

Rôle du Centre des opérations du gouvernement

• Le COG surveille les événements émergents aux fins de connaissance de la situation et advenant la possibilité d’une demande d’aide fédérale possible de la part d’une province ou d’un territoire.
• Les provinces et les territoires font une demande d’aide fédérale (DAF) lorsqu’ils établissent qu’ils ne disposent pas d’une certaine ressource nécessaire au niveau local. Cette demande vise toujours une capacité, plutôt qu’un actif précis.
• Le COG travaille en étroite collaboration avec les provinces et les territoires par l’entremise du Groupe fédéral de coordination (GFC), qui est dirigé par le bureau régional de Sécurité publique Canada, pour formuler la DAF.
• Si l’aide du gouvernement fédéral est requise, le COG travaille avec les ministères fédéraux, les autres provinces et territoires, le secteur privé, des organisations non gouvernementales ou d’autres partenaires pour définir la source de la capacité demandée.
• L’appui du ministère de la Défense nationale/des Forces armées canadiennes (MDN/FAC) serait coordonné au moyen d’une demande officielle du ministre de la Sécurité publique au ministre de la Défense nationale.

Plan fédéral d’intervention d’urgence (PFIU)

• Le plan fédéral global concernant l’intervention en cas d’urgence est le Plan fédéral d’intervention d’urgence (PFIU). Il est utilisé pour la gestion des incidents nationaux de même que les urgences internationales lorsque le soutien de la coordination nationale est sollicité.
• Le PFIU est utilisé dans diverses situations, y compris quand une situation d’urgence a des répercussions sur plusieurs administrations et/ou ministères, et lorsque des aspects de la sécurité nationale sont touchés.
• Le PFIU vise à harmoniser les activités d’intervention du gouvernement fédéral et celles des gouvernements provinciaux et territoriaux, des organisations non gouvernementales et du secteur privé et permet l’intégration verticale et horizontale des efforts dans l’ensemble du gouvernement fédéral en réponse aux situations d’urgence.
• Il désigne les ministères et organismes principaux qui ont le mandat politique et juridique dans leur domaine de responsabilité, ainsi que les ministères et organismes de soutien qui fournissent une aide générale ou spécialisée à un ministère principal en cas d’urgence. Par exemple, les Forces canadiennes sont souvent appelées à agir en tant qu’organisation de soutien.

Si on insiste :

Situations d’urgence qui ont des répercussions sur la sécurité nationale

• La gestion des urgences liées à la sécurité nationale utilisera fondamentalement les mêmes ressources que la gestion des urgences tous risques. Les premiers intervenants municipaux et provinciaux entreprendront leurs activités normales, en particulier durant la phase de gestion des conséquences de l’urgence.
• Contrairement à d’autres situations d’urgence où les municipalités et les provinces ont le premier rôle à jouer, c’est le gouvernement fédéral qui joue le rôle de chef de file dans les interventions liées à ces types d’événements.
• La Gendarmerie royale du Canada dirigerait l’intervention en cas d’urgence et l’enquête criminelle subséquente, avec le soutien du milieu fédéral de la sécurité et du renseignement et en collaboration avec les services de police municipaux et provinciaux. Ces organisations peuvent également demander l’aide spécialisée des Forces canadiennes.

Urgences internationales

• Affaires mondiales Canada a le mandat d’agir comme chef de file du gouvernement du Canada durant les crises d’envergure internationale. Le Ministère rassemble un groupe de travail interministériel composé des ministères et organismes compétents et d’organisations non gouvernementales, qui est chargé de gérer la situation. 
• Sécurité publique Canada (SP) peut être appelé, par l’entremise du COG, à apporter son aide dans le cas de situations d’envergure internationale qui ont des ramifications nationales nécessitant une intervention pangouvernementale. Le COG jouerait un rôle de coordination de la consultation interministérielle et de la participation de tous les ministères dont l’aide est nécessaire. Par exemple, le COG a joué un rôle de soutien indispensable dans le cadre de l’opération visant à accueillir 25 000 réfugiés syriens au Canada.
• Le GOC n’est pas responsable de l’exécution du mandat d’autres ministères ou organismes.

Urgences nucléaires

• Le gouvernement du Canada possède un Plan fédéral en cas d’urgence nucléaire (PFUN), qui est une annexe du Plan fédéral d’intervention d’urgence (PFIU).
• Le PFUN est le premier instrument de gestion des événements radiologiques et nucléaires. Il rassemble des experts de l’ensemble du gouvernement fédéral, qui contribuent à la gestion de tout type d’urgence nucléaire.
• Plusieurs ministères et organismes ont des capacités et/ou des responsabilités liées à l’effort canadien de gestion des urgences nucléaires aux échelons national et international.
• C’est le PFUN qui définit à quel moment le PFIU est activé. Le niveau d’intervention du PFUN sera déterminé en fonction de divers facteurs, tels que la nature de l’événement, son ampleur, sa progression et l’endroit où il survient, les répercussions réelles ou possibles sur les Canadiens, ainsi que la nécessité de coordonner des opérations à plus grande échelle.
• Les paliers d’intervention du PFUN seront établis par Santé Canada en réponse aux déclencheurs et en consultation avec SP, le COG et d’autres autorités pertinentes.

Rétablissement après les catastrophes

• Le gouvernement du Canada soutient les efforts que déploient les collectivités pour se remettre des situations d’urgence.
• Les Accords d’aide financière en cas de catastrophe (AAFCC) sont le mécanisme de financement traditionnel mis à la disposition des provinces et des territoires; ils fournissent un soutien financier en cas de catastrophe naturelle majeure entraînant des coûts d’intervention et de rétablissement qui dépassent ce que la province ou le territoire pourrait raisonnablement supporter.
• D’autres types de situations d’urgence peuvent déclencher divers types de financement fédéral, et les gouvernements à tous les niveaux continueront de collaborer pour demeurer alertes et prêts à soutenir les Canadiens en cas de tout type d’urgence.

Contexte

Au Canada, la gestion des urgences (GU) est abordée dans le cadre d’une approche tous risques qui considère les aléas et les catastrophes d’origine tant naturelle qu’anthropique. L’augmentation de leur nombre et de leur fréquence, partout dans le monde, entraîne des souffrances humaines et des coûts économiques toujours croissants. Le Canada n’est pas à l’abri de ces événements, et le contexte du risque continue d’évoluer, car le pays est confronté aux répercussions de plus en plus importantes des changements climatiques et aux incertitudes causées par des événements internationaux qui ont une incidence sur le contexte de la sécurité mondiale.

Gouvernance en matière de GU

Le système canadien de gestion des urgences adhère à un modèle de gouvernance ascendant et décentralisé, dans lequel les responsabilités en matière d’atténuation, de préparation, d’intervention et de rétablissement sont réparties entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT). Les fonctions essentielles de la GU (par exemple la législation, la planification, les opérations, l’élaboration des politiques) sont donc assurées par un réseau interdépendant de ministères et d’organismes FPT, chacun œuvrant dans ses domaines de compétence respectifs.

Le gouvernement du Canada joue un rôle essentiel en aidant les Canadiens et leurs collectivités à se protéger contre les urgences et les catastrophes liées à toutes sortes de risques– naturels, technologiques et d’origine humaine. Lorsqu’une situation d’urgence dépasse la capacité d’intervention des PT, suppose la participation de plus d’un champ de compétence ou a une incidence sur des actifs fédéraux ou des intérêts nationaux, le gouvernement fédéral doit intervenir et coordonner la prestation d’aide essentielle. Il existe un processus bien établi de traitement des demandes d’aide présentées par les gouvernements PT.

Depuis 2007, la collaboration entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux en matière de GU repose sur le Cadre de sécurité civile pour le Canada (le Cadre), qui a été mis à jour en 2017.

Collaboration FTP

Le Cadre décrit le partage des responsabilités en matière de GU entre les gouvernements FPT, ainsi qu’avec leurs partenaires respectifs en matière de GU (ce qui comprend les suivants, mais sans s’y limiter : les peuples autochtones, les municipalités, les collectivités, les organisations bénévoles et non gouvernementales, le secteur privé, les propriétaires et les exploitants d’infrastructures essentielles, les universitaires et les bénévoles).

Guidé par le Cadre (2017) et en collaboration avec les provinces et les territoires, SP a dirigé la publication récente de la Stratégie de sécurité civile pour le Canada :Vers un 2030 marqué par la résilience (la Stratégie de GU) en 2019. La Stratégie de gestion des urgences a pour but d’harmoniser les efforts de tous les Canadiens de même que de renforcer la résilience de l’ensemble de la société grâce à cinq domaines d’activité prioritaires. Ces axes d’intervention prioritaires ont été approuvés par les ministres FPT responsables de la gestion des urgences et sont les suivantes :

1. Renforcer la collaboration et la gouvernance dans l’ensemble de la société pour accroître la résilience;
2. Faire mieux comprendre les risques de catastrophe dans tous les secteurs de la société;
3. Se consacrer davantage aux activités axées sur la prévention des catastrophes et l’atténuation de leurs conséquences dans l’ensemble de la société;
4. Améliorer les capacités et la collaboration en matière d’intervention en cas de catastrophe et stimuler le développement de nouvelles capacités;
5. Renforcer les efforts de rétablissement en reconstruisant en mieux afin de réduire au minimum les répercussions de futures catastrophes.

Après avoir approuvé la stratégie de GU, les ministres FPT responsables de la GU ont demandé aux cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences (CSRGU) d’élaborer et de présenter une série de plans d’action pour faire progresser la mise en œuvre de la stratégie. Le CSRGU représente l’ensemble des organisations gouvernementales FPT qui dirigent les efforts de GU au nom de leur administration respective. L’ébauche du plan d’action FPT de 2021-2022, qui a été diffusée en mars 2022, tire parti des circonstances favorables créées par la stratégie et présente en détail les priorités et les activités communes aux quatre piliers de la GU, soit la prévention/l’atténuation, l’état de préparation, l’intervention et le rétablissement.

Rôles du gouvernement fédéral

La GU est une responsabilité fondamentale du gouvernement du Canada et une responsabilité collective de toutes les institutions gouvernementales.

Conformément à la Loi sur la gestion des urgences, SP a le mandat législatif de bâtir un Canada sécuritaire et résilient en assurant un leadership national en matière de GU dans le cadre de la conception et de la mise en œuvre de politiques, de plans et d’un éventail de programmes. Le Ministère héberge le Centre des opérations du gouvernement (COG), lequel assure une intervention d’urgence fédérale intégrée dans le cadre des interventions liées à des événements tous risques (possibles ou réels, d’origine naturelle ou anthropique, accidentelle ou intentionnelle) visant l’intérêt national.

Bien qu’il soit situé au sein de PS, le COG fonctionne au nom du gouvernement du Canada et constitue un atout pour l’ensemble du gouvernement fédéral. Le Centre participe à la coordination de la réponse fédérale aux demandes d’aide des provinces ou des territoires en cas d’urgence locale ou régionale. En tout temps, il assure la surveillance, produit des rapports, offre une connaissance de la situation à l’échelle nationale, élabore des évaluations intégrées du risque et des produits d’avertissement, effectue la planification à l’échelle nationale et coordonne une gestion pangouvernementale des interventions. Le COG a établi un secrétariat des demandes d’aide fédérale (DAF) qui est chargé de recevoir, d’évaluer et de classer par ordre de priorité toutes les DFA. Le gouvernement du Canada organise des consultations avec les ministères concernés pour examiner les DFA au besoin.

Lorsque l’urgence concerne une collectivité des Premières nations, les dirigeants de cette dernière, selon les ententes de gestion des urgences applicables, collaboreront avec leur province ou territoire et/ou les Services aux Autochtones du Canada (SAC) ou les représentants régionaux, pour évaluer l’urgence et proposer une intervention.

Gestion de l’intervention fédérale

Conformément à la Loi sur la gestion des urgences, tous les ministres fédéraux doivent préparer des plans de GU pour tenir compte des risques qui touchent leurs champs de compétence. Tous les ministères et organismes travaillent dans leurs propres champs d’activité, en favorisant l’acquisition des compétences et de l’expertise nécessaires pour remplir leur mandat envers le public. En cas d’urgence, ces capacités peuvent être redéployées pour contribuer à l’intervention et au rétablissement.

Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile est responsable de la coordination des activités de gestion des urgences parmi les institutions gouvernementales en coopération avec les provinces et d’autres entités et reçoit l’appui du COG qui dirige leur mobilisation, comme il est décrit dans le Plan fédéral d’intervention d’urgence (PFIU).

Le PFIU est le plan de coordination des interventions tous risques du gouvernement du Canada. Il est mis en œuvre lorsque la portée, la gravité ou l’importance d’une situation d’urgence nécessite une intervention intégrée de la part du gouvernement fédéral. Il permet de faire face aux urgences nationales et internationales ayant une incidence à l’échelle nationale et ne concerne que la préparation des interventions à court terme, les efforts d’intervention immédiate et les mesures de rétablissement rapide.

Le PFIU définit l’approche, les processus et les exigences pour coordonner l’intervention fédérale en cas d’incident tous risques. D’autres plans d’intervention fédéraux sont en place pour répondre à des exigences précises concernant la sécurité nationale, des événements internationaux, des pandémies et d’autres événements à grande échelle pouvant avoir de graves répercussions. Par exemple, le gouvernement du Canada dispose du Plan fédéral en cas d’urgence nucléaire (PFUN), qui est une annexe du PFIU. Le PFUN rassemble des experts de tout le gouvernement fédéral pour aider à faire face à tout type d’urgence nucléaire. Il est dirigé par le ministre de la Santé. Ces types de plans font référence au PFIU, au besoin, pour appuyer la coordination des activités liées à l’événement, le cas échéant.

Dans la plupart des cas, les institutions fédérales gèrent les urgences au moyen de plans axés sur un événement précis ou sur des plans ministériels, selon leurs capacités ou les pouvoirs qui leur sont dévolus. Bien que les institutions du gouvernement fédéral puissent mettre en œuvre ces plans durant une urgence, elles doivent également mettre en œuvre des processus définis dans le PFIU afin d’assurer la coordination avec l’intervention d’urgence plus vaste du gouvernement fédéral. L’envergure de l’urgence détermine le rôle des institutions gouvernementales.

Fonctions de soutien en cas d’urgence

Les fonctions de soutien en cas d’urgence comportent des mécanismes permettant de regrouper certaines fonctions, plus particulièrement les fonctions de soutien les plus sollicitées lorsque le gouvernement fédéral apporte son soutien aux provinces et aux territoires ou lorsqu’une institution fédérale en assiste une autre pendant une urgence.

Les fonctions de soutien en cas d’urgence sont assignées aux organisations gouvernementales en fonction du mandat de chacune (voir l’annexe A pour consulter la liste des fonctions). Les fonctions de soutien en cas d’urgence comprennent des politiques et des lois, des hypothèses de planification et une ou des notions de fonctionnement pour élargir et soutenir les principaux programmes ministériels et pour appuyer les ententes ou d’autres mesures visant à aider les gouvernements provinciaux et les autorités locales ou, encore, le COG, aux fins de coordination de l’intervention du gouvernement du Canada à une urgence.

On pourra mettre en œuvre une ou plusieurs fonctions de soutien en cas d’urgence, selon la nature et la portée de l’urgence.

Plan fédéral en cas d’urgence nucléaire

Dans des situations non urgentes, le PFUN sert à maintenir un état de préparation de routine, notamment les activités courantes de surveillance et les autres activités de préparation en cas d’urgence. 

Le PFUN précise trois niveaux d’intervention, allant des activités de surveillance accrue à une intervention technique à grande échelle. Les niveaux 1 à 3 correspondent aux niveaux d’intervention précisés dans le PFIU.

Dans la plupart des cas, le niveau d’intervention du PFUN et du PFIU sera identique pendant une urgence nucléaire. Cela dit, selon les circonstances particulières de l’urgence, la décision de hausser le niveau d’intervention du PFUN et de mettre sur pied le groupe d’évaluation technique du PFUN pourrait être prise avant, en même temps ou après que le niveau d’intervention du PFIU ait été fixé (par exemple, dans le cas des urgences simultanées, des urgences à l’étranger ou des situations ayant débuté par une urgence autre que nucléaire).

Comme c’est le cas pour le PFIU, le niveau d’intervention du PFUN sera déterminé en fonction de divers facteurs, tels que la nature de l’événement, son ampleur, sa progression et l’endroit où il survient, les répercussions réelles ou possibles sur les Canadiens, ainsi que la nécessité de coordonner des opérations à plus grande échelle. Les niveaux d’intervention du PFUN seront déterminés par Santé Canada en réponse à des éléments déclencheurs et en consultation avec SP/le COG et d’autres autorités pertinentes.

Annexe A

Date de modification :

2023-03-14