Éléments proposés pour l'élaboration d'une loi pour les services de police des Premières Nations

Note : Il s'agit d'une ébauche des éléments. Ceux-ci font l'objet de discussions continues entre le gouvernement du Canada et les gouvernements provinciaux/territoriaux, en plus de ce processus de mobilisation.

Sommaire

Le présent document vise à structurer la vision commune des Premières Nations, des provinces et territoires et de Sécurité publique Canada pour l'élaboration du cadre législatif fédéral sur les services de police des Premières Nations. Ces éléments ont été établis conjointement par les organisations de représentants des services de police des Premières Nations, les provinces et territoires et Sécurité publique Canada dans le but d'élaborer une loi fédérale où les services de police des Premières Nations sont considérés comme étant des services essentiels. Les éléments visent à établir les intentions politiques de la loi afin d'informer les directives de rédaction.

Préambule

Le préambule pourrait mettre l'accent sur le fait que la loi repose sur l'engagement du Canada envers la réconciliation avec les Premières Nations.

Le préambule pourrait indiquer que :

• Les Premières Nations ont toujours fait preuve de leadership, et continuent de le faire, pour assurer la sécurité et le bien-être de leurs communautés.
• L'histoire des Premières Nations est unique, tout comme leur culture et leurs besoins en matière de sécurité communautaire, ce qui signifie que les services de police doivent être adaptés aux besoins uniques de chaque Première Nation.
• La compétence des gouvernements provinciaux et territoriaux s'étend à l'administration de la justice.
• Il existe une collaboration de longue date entre les Premières Nations, les provinces/territoires et le gouvernement du Canada pour appuyer l'administration de la justice dans les communautés des Premières Nations, au moyen de la mise en place de services de police des Premières Nations et du soutien de ces derniers.
• Il faut que le financement des services de police des Premières Nations, y compris les organismes de gouvernance de la police des Premières Nations, ont besoin d'un financement pour répondre aux normes établies dans les lois et les règlements des provinces et des territoires et toute autre loi applicable, qu'ils offrent des services d'un niveau comparable à celui des services offerts dans les communautés non autochtones de la région ayant des besoins semblables et qu'ils soient en mesure de fournir des services adaptés aux besoins des communautés concernées.
• Les Premières Nations au Canada demandent depuis longtemps une réforme du financement des services de police des Premières Nations et se sont prononcées en faveur d'une loi fédérale, qui reconnaît les services de police des Premières Nations comme étant un service essentiel. Une telle réforme était mentionnée dans le Rapport final de l'Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées.

Le préambule pourrait mentionner que le gouvernement du Canada s'engage à :

• Entretenir avec les Premières Nations et les provinces/territoires un partenariat empreint de confiance et de respect mutuel, et qui prévoit une participation à la prise de décisions afin de veiller à ce que les services de police des Premières Nations soient financés.
• Prendre les mesures nécessaires pour assurer sa conformité avec la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, comme l'exige la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones;
• Respecter ses obligations concernant le financement des services de police des Premières Nations en vertu des traités et des ententes sur l'autonomie gouvernementale.

Définitions

Le texte de loi pourrait comprendre les définitions requises pour en permettre une interprétation juste et précise. Les définitions suivantes pourraient être incluses dans la section des définitions de la loi ou dans d'autres sections, si les rédacteurs législatifs le jugent nécessaire :

• Service de police des Premières Nations : il pourrait être indiqué dans cette définition que les pouvoirs et les responsabilités d'un service de police sont décrits dans la loi provinciale/territoriale appropriée et par la Première Nation concernée et la province/le territoire approprié. La  définition devrait être suffisamment souple pour s' appliquer à tous les services de police des Premières Nations assujettis aux lois provinciales/territoriales pertinentes sur les services de police, lorsque la province/le territoire concerné le juge nécessaire. La loi fédérale devrait également être suffisamment souple pour soutenir les services de police des Premières Nations qui desservent une zone géographique comprenant plus d'une province ou un territoire.
• La loi fédérale doit permettre de soutenir les services de police des Premières Nations en Ontario qui sont reconnus comme tels par le gouvernement de l'Ontario. Actuellement, les services de police des Premières Nations y sont formés d'« agents des Premières Nations » nommés par le commissaire de la Police provinciale de l'Ontario (Loi sur les services policiers, article 54). Lorsque la Loi de 2019 sur la sécurité communautaire et les services policiers entrera en vigueur (date à déterminer), des commissions des Premières Nations pourront être établies au titre de la Loi et chargées de gérer un service de police (article 32) ou des agents de Première Nation pourront être nommés et chargés d'agir comme service de police (article 101, anciennement des agents des Premières Nations). Dans le but d'éclairer l'interprétation, ce dernier n'inclut pas les agents ou les agents des Premières Nations qui sont financés en vertu d'une entente de niveau de service pour les services de police administrés par la police provinciale de l'Ontario.
• La loi fédérale doit permettre de soutenir les services de police des Premières Nations au Québec. En vertu de l'article 90 de la Loi sur la police du Québec, les services de police autochtones sont des services de police aux fins de la Loi.
• La loi fédérale ne s'appliquerait pas aux autres services de police, par exemple, à la Gendarmerie royale du Canada, aux services de police provinciaux et aux services de police municipaux, dans la définition d'un « service de police des Premières Nations ».
• La loi fédérale devra peut-être préciser que la sécurité communautaire, la sécurité publique et d'autres activités entrent dans le champ d'application de cette loi dans la mesure où elles font partie des rôles et des responsabilités des services de police des Premières Nations.
• Première Nation : la définition peut préciser le leadership approprié de la Première Nation qui représente les communautés et est autorisée à prendre des décisions concernant les services de police au nom des communautés, comme les conseils des Premières Nations ou les organisations politiques territoriales. Les chefs de police ne sont pas signataires des ententes de financement du PSPPNI de Sécurité publique Canada pour les services de police actuels des Premières Nations, et il est prévu que cette pratique se poursuive pour les futures ententes en vertu de la loi.
• Ministre : la définition pourrait indiquer qu'il est ici question du ministre de la Sécurité publique.
• Organisme de gouvernance de la police des Premières Nations : cette définition peut être suffisamment souple pour reconnaître les organismes de gouvernance de la police des Premières Nations, également connus sous le nom de commissions de police des Premières Nations, selon la province ou le territoire, qui sont définis dans la loi provinciale/territoriale sur la police, ainsi que les organismes établis par les Premières Nations et reconnus par les provinces/territoires, mais non nécessairement requis en vertu de la loi provinciale/territoriale sur la police.
• Loi sur les services de police : la définition pourrait comprendre un renvoi à la loi sur les services de police de la province/du territoire approprié.
• Règlements sur les services de police : la définition pourrait comprendre un renvoi aux règlements sur les services de police de la province/du territoire approprié.
• Normes relatives aux services de police : la définition pourrait comprendre un renvoi aux normes relatives aux services de police de la province/du territoire approprié.
• Activités connexes : ce terme devrait définir les activités associées à la mise en place et à la gestion d'un service de police des Premières Nations et d'un organisme de gouvernance de la police des Premières Nations (le cas échéant), y compris les activités menées par les Premières Nations.
• Financement fédéral : définition précisant qu'il s'agit d'un financement accordé par le gouvernement du Canada en vertu des ententes de financement, qui représente 52 % des coûts totaux prévus dans l'entente de financement.
• Entente de financement : définition qui indique qu'il s'agit de l'entente dans laquelle le gouvernement du Canada, les provinces/territoires appropriés et les Premières Nations concernées ont convenu du financement pour les services de police des Premières Nations, les organismes de gouvernance de la police des Premières Nations et les activités connexes. Cette définition peut mettre en évidence le fait que la conclusion d'une entente de financement est l'expression des besoins financiers convenus pour soutenir un service de police des Premières Nations en tant que service essentiel.

Traité et ententes sur l'autonomie gouvernementale

La loi se veut également l'outil grâce à laquelle le gouvernement fédéral remplira ses obligations quant au financement des services de police des Premières Nations, des organismes de gouvernance de la police des Premières Nations et des activités connexes, lorsque ce financement est prévu et défini dans les traités et les ententes sur l'autonomie gouvernementale.

Il pourrait être précisé dans le texte de loi qu'en cas de conflit entre les modalités de financement pour un service de police des Premières Nations prévues dans un traité ou une entente sur l'autonomie gouvernementale et le texte de loi ici proposé, les premiers l'emporteront.

Pour plus de précision, le texte de loi pourrait aussi indiquer que les dispositions des traités et des ententes sur l'autonomie gouvernementale l'emportent sur les conditions et exigences établies dans la loi, particulièrement en ce qui a trait au montant du financement à l'appui des services de police des Premières Nations, des organismes de gouvernance de la police des Premières Nations et des activités connexes.

Le texte de loi doit établir clairement que les activités financières pour lesquelles il prévoit financer sont celles liées aux services de police des Premières Nations, aux organismes de gouvernance de la police des Premières Nations et aux activités connexes. En d'autres termes, s'il existe des obligations qui portent sur d'autres questions dans les traités et les ententes sur l'autonomie gouvernementale, celles-ci seraient exclues du champ d'application de cette loi.

Objectifs

Le texte de loi peut inclure un article relatif à l'objet, qui indiquerait que les objectifs de cette loi sont les suivants :

• établir un processus afin que le gouvernement du Canada puisse fournir un financement fédéral pour soutenir les services de police des Premières Nations, des organismes de gouvernance de la police des Premières Nations et des activités connexes;
• décrire un processus pour déterminer le montant du financement fédéral accordé aux services de police des Premières Nations, aux organismes de gouvernance de la police des Premières Nations et aux activités connexes.

Ententes de financement

Pouvoir du ministre de conclure des ententes de financement des services de police des Premières Nations

La loi peut décrire le pouvoir du ministre de conclure une entente de financement avec le gouvernement d'une province ou d'un territoire et les Premières Nations pour appuyer les services de police des Premières Nations, les organismes de gouvernance des services de police des Premières Nations et les activités connexes, sous réserve des conditions fédérales et l'octroi de crédits par le Parlement du Canada.

Conditions du fédéral pour conclure une entente de financement

Le texte de loi fédéral peut déterminer certaines conditions à respecter pour que le ministre conclue une entente de financement afin de fournir un financement aux services de police des Premières Nations, aux organismes de gouvernance de la police des Premières Nations et aux activités connexes.

1. Les Premières Nations et les provinces et territoires exercent leurs rôles dans l'établissement et le maintien d'un service de police des Premières Nations, d'un organisme de gouvernance de la police et des activités connexes.

Le texte de loi devrait énoncer que la capacité du ministre fédéral de conclure une entente de financement dépend des Premières Nations en cause et du fait que les provinces et territoires exercent leurs rôles dans l'établissement et le maintien d'un service de police des Premières Nations, d'un organisme de gouvernance de la police des Premières Nations et des activités connexes. Une confirmation que ces rôles ont été exercés devrait être réaffirmée dans l'entente de financement.

Le gouvernement du Canada n'a pas l'intention de déterminer, de surveiller, d'émettre une opinion ou d'établir des normes de qualité sur la façon dont les Premières Nations et les provinces et territoires assument leurs rôles dans l'établissement et le maintien des services de police des Premières Nations, d'un organisme de gouvernance de la police des Premières Nations et des activités connexes et le gouvernement du Canada n'a pas non plus l'intention de tenter de réglementer les questions de compétence provinciale/territoriale.

Les types d'activités que les Premières Nations et les provinces et territoires peuvent mener pour établir et maintenir un service de police des Premières Nations, un organisme de gouvernance de la police des Premières Nations et des activités connexes peuvent comprendre, de façon générale, ce qui suit :

Première Nation

• Soutenir la mise en place d'un service de police des Premières Nations et d'un organisme de gouvernance de la police des Premières Nations (s'ils n'ont pas encore été mis en place au moment de l'entrée en vigueur de la loi), et en informer le Canada et la province/le territoire concerné;
• Faire preuve d'une diligence raisonnable et suivre les processus pour déterminer la faisabilité, les paramètres et les besoins justifiant la création d'un service de police des Premières Nations et d'un organisme de gouvernance de la police des Premières Nations (le cas échéant);
• Identifier des priorités en matière de services de police et de sécurité communautaire pour le service de police des Premières Nations conformément aux lois, aux règlements et aux normes applicables de la province ou du territoire en ce qui a trait aux services de police;
• Respecter les exigences provinciales/territoriales qui s'appliquent pour la mise en place et le maintien d'un service de police des Premières Nations et, le cas échéant, d'un organisme de gouvernance de la police des Premières Nations.

Provinces et territoires

• Exercer son pouvoir de mettre en place un service de police des Premières Nations et un organisme de gouvernance des services de police des Premières Nations (le cas échéant), y compris définir le processus d'établissement d'un service de police des Premières Nations et d'une gouvernance des services de police des Premières Nations (le cas échéant);
• Exercer son pouvoir de réglementer et de surveiller les services de police des Premières Nations, des organismes de gouvernance de la police des Premières Nations et des activités connexes, conformément à la loi provinciale/territoriale pertinente qui régit les services de police;
• Accepter de financer les services de police des Premières Nations, les organismes de gouvernance de la police des Premières Nations (le cas échéant) et les activités connexes conformément aux obligations et aux normes provinciales/territoriales pertinentes.

2. Le gouvernement du Canada, les provinces et territoires et les Premières Nations conviennent du montant des fonds requis pour soutenir le service de police des Premières Nations, l'organisme de gouvernance de la police des Premières Nations et les activités connexes et de l'énoncer dans une entente de financement.

Le texte de loi devrait indiquer que pour qu'il y ait financement d'un service de police des Premières Nations, d'un organisme de gouvernance de la police des Premières Nations et d'activités connexes, il doit d'abord y avoir une entente entre le gouvernement du Canada, la province/le territoire et la Première Nation concernés quant à la teneur de ce financement et il faut que ce soit précisé dans une entente de financement. L'intention politique est que cette entente précise le montant du financement requis pour soutenir un service de police des Premières Nations en tant que service essentiel. L'entente de financement devrait :

• permettre aux services de police des Premières Nations, aux organismes de gouvernance de la police des Premières Nations et aux activités connexes de respecter les exigences législatives provinciales/territoriales pertinentes, les règlements et les normes liés aux services de police, et toute autre loi applicable;
• faire en sorte que les services de police des Premières Nations, les organismes de gouvernance des services de police des Premières Nations et les activités connexes puissent répondre aux priorités des Premières Nations en matière de maintien de l'ordre et de sécurité communautaire, en accord avec les lois, les règlements et les normes de chaque province/territoire en matière de services de police;
• tenir compte du contexte global des services de police pour assurer une saine gestion et une bonne intendance des fonds publics.

Règlement des différends par la médiation

La loi fédérale peut prévoir un processus de médiation pour régler les différends concernant la mise en œuvre de la loi fédérale.

Entités pouvant lancer un processus de médiation

La loi fédérale peut préciser que les entités suivantes peuvent entamer un processus de médiation pour régler un différend et que la participation au processus de médiation est volontaire. Pour enclencher le processus de médiation, toutes les entités suivantes doivent accepter de participer au processus de médiation :

• Les Premières Nations qui ont un service de police des Premières Nations et un organisme de gouvernance des services de police des Premières Nations (le cas échéant) et/ou les Premières Nations qui ont l'appui du gouvernement provincial ou territorial concerné pour discuter de la mise en place d'un service de police des Premières Nations et d'une gouvernance des services de police des Premières Nations (le cas échéant) et sont en voie de négocier une entente de financement avec le gouvernement du Canada et la province ou le territoire concerné;
• Les provinces et les territoires;
• Le gouvernement du Canada.

Pour plus de précision, la loi fédérale peut préciser qu'une Première Nation peut décider qui la représente dans le processus de médiation.

Types de différends pouvant être réglés par la médiation

La loi fédérale peut préciser les types de différends pour lesquels une entité admissible peut entamer un processus de médiation. Les types de différends suivants peuvent faire l'objet d'un processus de médiation:

• Lorsque les entités admissibles ne sont pas en mesure de s'entendre sur le montant du financement nécessaire pour :
• Permettre aux services de police des Premières Nations, aux organismes de gouvernance de la police des Premières Nations et aux activités connexes de  s'acquitter de leurs responsabilités découlant des lois et des règlements;
• Permettre aux services de police des Premières Nations, aux organismes de gouvernance de la police des Premières Nations et aux activités connexes de donner suite aux priorités de la Première Nation concernée en matière de services de police et de sécurité communautaire.
• Lorsque le processus visant à déterminer le montant du financement n'a pas été jugé équitable ou transparent.

Processus de médiation

La loi fédérale peut préciser qu'un processus de médiation peut être lancé si les trois entités admissibles y consentent.

La loi fédérale peut aussi préciser que, pour que le processus de médiation puisse aller de l'avant, les entités admissibles doivent s'entendre sur les modalités du processus, notamment :

• la désignation d'un médiateur ou de médiateurs qui ont une connaissance des services de police dans les Premières Nations;
• la détermination du différend à régler;
• l'accord que l'objectif du processus de médiation est que le gouvernement du Canada, les provinces/territoires et les Premières Nations tentent de régler le différend; 
• tout autre élément jugé nécessaire par les trois entités pour régler le différend.

La loi peut inclure des dispositions qui tiennent compte de l'histoire, de la culture et des modes de résolution uniques des Premières Nations concernées.

Autre processus de règlement des différends

La loi fédérale peut préciser que, si une entité admissible propose un processus de règlement des différends qui diffère de celui décrit ci-dessus (section VII), la participation du gouvernement fédéral à ce processus peut être autorisée, sous réserve que le ministre reçoive :

• la confirmation  que les Premières Nations et les provinces et territoires concernés ont accepté de participer à ce processus;
• une demande de participation au processus de règlement des différends de la part des Premières Nations et des provinces/territoires concernés;
• et qu'il y ait égalité des chances entre les provinces/territoires et les Premières Nations concernés pour déterminer les conditions du processus de règlement des différends.

Si le résultat ou la décision de l'autre processus de règlement des différends proposé lie le gouvernement du Canada, la loi fédérale peut préciser que le ministre peut demander d'autres pouvoirs avant d'entamer un tel processus.

Règlements

La loi fédérale peut préciser les pouvoirs du gouverneur en conseil de prendre des règlements.

La loi fédérale peut préciser que le gouverneur en conseil ne peut prendre des règlements qu'à la suite de l'engagement du ministre auprès des Premières Nations, les services de police des Premières Nations, les organismes de gouvernance de la police des Premières Nations, des provinces et des territoires et d'autres représentants, tel que déterminé par le ministre.

La loi fédérale peut préciser que les domaines dans lesquels le gouverneur en conseil peut prendre des règlements comprennent :

• Les processus de règlement des différends;
• L'établissement d'une entité pour appuyer la mise en œuvre de la loi;
• Tout autre sujet jugé nécessaire par le gouverneur en conseil, sur recommandation du ministre, pour que ce dernier mette en œuvre la loi.

Autres dispositions – Pour éviter toute ambiguïté

Limites à l'utilisation du financement fédéral

Au besoin, la loi fédérale peut préciser que le financement fédéral ne peut servir à financer le service de police des Premières Nations ou l'organisme de gouvernance de la police des Premières Nations aux fins suivantes :

• Assumer la responsabilité pour toute collectivité qui n'est pas une Première Nation;
• Fournir des services qui ne sont pas de la responsabilité d'un service de police des Premières Nations, de la gouvernance des services de police des Premières Nations et des activités connexes, conformément aux lois, aux règlements et aux normes pertinents des provinces et des territoires en matière de services de police.

Mise en œuvre

Transition des ententes sur les services de police autogérés en vertu du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuits aux ententes de financement conformément à la loi fédérale

La loi fédérale peut reconnaître que le gouvernement du Canada finance actuellement les services de police des Premières Nations au moyen d'ententes sur les services de police autogérés dans le cadre du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuits.

La loi fédérale peut préciser que toutes les ententes sur les services de police autogérés du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuits qui fournissent actuellement du financement pour des services de police des Premières Nations sont censées être transférées à de nouvelles ententes de financement en vertu de la loi fédérale.

La loi fédérale peut préciser l'intention de faire passer toutes les ententes sur les services de police autogérés existantes qui financent des services de police des Premières Nations à de nouvelles ententes de financement en vertu de la loi les cinq ans suivant l'entrée en vigueur de la loi ou avant la date d'expiration de l'entente sur les services de police autogérés, selon la plus tardive des deux dates.

La loi fédérale peut en outre préciser que les ententes sur les services de police autogérés existantes resteront en vigueur après l'entrée en vigueur de la loi fédérale jusqu'à ce qu'elles soient remplacées par une entente de financement conformément à la loi. Au besoin, la loi peut aussi préciser qu'aucune entente de services de police autogérés ne sera conclue ou prolongée une fois que la loi sera en vigueur depuis cinq ans.

Mise en place des services de police des Premières Nations

La loi fédérale peut réaffirmer que le processus de mise en place d'un service de police des Premières Nations est assujetti aux processus provinciaux et territoriaux. Dans le but d'éclairer l'interprétation, les services de police des Premières Nations ne sont pas établis en vertu de cette loi fédérale, et rien dans le texte de loi ne devrait donner l'impression que le gouvernement fédéral oblige les provinces et territoires à établir un service de police des Premières Nations.

Examen

La loi fédérale pourrait exiger que le ministre procède à :un examen de l'ensemble de la loi tous les cinq ans. Il peut s'agir d'un examen approfondi de ses dispositions, de son administration et de son fonctionnement, des arrangements pris en vertu de la loi, ainsi que de tout autre sujet relevant  de la loi et jugé nécessaire par le ministre au moment de l'examen. Le champ d'application de l'examen doit être suffisamment large pour tenir compte de l'évolution de la loi et de la réglementation en matière de services de police dans les Premières Nations et y donner suite.

La loi peut indiquer que ces processus d'examen doivent inclure une mobilisation auprès des Premières Nations et des provinces/territoires. La loi pourrait indiquer que le ministre doit déposer au Parlement un rapport présentant les conclusions et les recommandations de ces examens.

Entrée en vigueur

La loi fédérale peut comprendre des dispositions concernant l'entrée en vigueur de la loi.

Date de modification :

2024-03-18